[論文摘要]在不改變土地用途的前提下，允許“城中村”集體土地、房屋通過出租的方式進行開發利用，是提高農民收入、滿足城市低收入人群住房需求的需要。現行的法律制度和傳統物權理論已無法解決城鄉一體化過程中禁止農村集體土地出租、出讓用于非農建設與現實發展需求的矛盾。相比之下，以財產歸屬和利用制度組成的“物權二元”理論，使得一切自然人、法人能夠基于占有權，對農村土地享有占有、使用、收益的權利，從而實現“城中村”集體土地充分的開發利用。其指導下的“城中村”土地開發，應該在嚴格控制土地用途變更，限制農村集體土地非法流轉的條件下，允許村民對自家宅基地、村集體對建設用地進行開發利用，從而實現增加農民收益與緩解城市居民住房問題的雙贏。

　　[論文關鍵詞]“城中村”集體土地開發 “小產權房” 物權二元結構

　　一、活躍的“城中村”集體土地開發市場與國家禁止集體土地非農建設之間的矛盾沖突

　　（一）城市房價的飆升和農民生活成本的增加催生農村集體土地開發利用市場
　　近年來，“高房價”已經成為影響我國經濟可持續發展，人民生活安定和諧的一個不容忽視的問題。雖然國家相繼出臺一系列政策，嚴格規范房地產市場的發展，但房價飆升的勁頭依然不減。一些生活在城市中的外來打工者和低收入人群迫于高房價的壓力，不得不走向城市近郊的農村以及“城中村”，去尋找與自身收入水平更相適應的低價房。
　　催生農村集體土地開發利用市場形成的另一個因素是農民生活成本的增加。隨著城市化進程的加快，一些城市周邊的集體土地已經轉為國有。“城中村”村民的農田被征收、缺乏高水平的勞動技能和社會保障，卻要承受著和城市居民一樣的高物價。對這些農民來說，僅有的“優勢”就是可以通過開發利用自身的土地、房屋來提高收入。久而久之，農民將其自身剩余的房屋出租、出售給本村以外的城市或農村居民的現象越來越普遍。
　　（一）國家“三令五申”嚴控農村集體土地流轉引發集體土地利用違法問題
　　長期以來，國家對農村集體土地的流轉都實行嚴格的控制，《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設。”近幾年來，鑒于集體土地非法流轉現象頻發，國務院辦公廳于2007年發出《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》強調，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權’房。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。”
　　由于我國相關的法律法規和政策性規定明確禁止農村集體土地出租、出讓用于非農建設，也嚴格禁止城鎮居民到農村購買宅基地或農民住宅，因此無論是從理論界的觀點還是從司法實踐上看，通常都認為此類農村集體土地轉讓合同在法律上是無效的。從而使得流轉、開發利用集體土地的現象陷入普遍違法的境地。
　　（三）城市化浪潮中的“城中村”集體土地開發利用問題、矛盾尤為突出
　　“城中村”與遠離城市的偏遠鄉村相比有著許多特殊性，因此在集體土地開發利用上的問題和矛盾特別突出。首先，大多數“城中村”的土地已經被納入城市規劃控制區范圍內，村民喪失或基本喪失農業用地，缺乏通過發展農業生產來提高經濟水平的收入來源。其次，村民的生存方式和職業結構已經脫離傳統農業，而與城市居民沒有太大區別。再次，“城中村”內，每戶村民仍擁有自家的宅基地，出租房屋和土地很可能成為“城中村”村民和集體經濟組織的主要收入來源。最后，“城中村”的集體土地很容易成為“舊城改造”或“棚戶區改造”區域，而被征收為國有土地，興建房子可以在征地時獲得更多的補償。
　　“城中村”的這些特點決定了它必將成為集體土地開發利用問題的矛盾集中區。一方面，村民出租、出售房子或土地的行為非常普遍；另一方面，這些房屋又擺脫不了“不合法”的帽子。一旦出現糾紛或者遇上國家征收土地，當事人的權益很可能因為合同無效而得不到保障，從而引發社會問題。

　　二、現行的法律制度和理論在解決“城中村”集體土地開發利用問題上的缺陷

　　（一）我國城鄉土地二元制使得“城中村”土地開發利用難以實現
　　根據我國《憲法》第10條的規定，我國實行城鄉土地二元制，城市的土地屬于國有，農村和城市郊區的土地一般屬于集體所有。對于兩種不同的土地制度，《物權法》第3條第3款雖然明確了：“保障一切主體的平等法律地位和發展權利。”但是，《土地管理法》第63條卻規定：“農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”
　　依照現行的法律制度，農民集體所有的土地不能自由流轉成為商業用地或者工業用地，也不能用于商品房開發。實行兩種不同的土地所有制度固然符合我國國情，然而并不意味著就可以給予兩種不同土地所有權以區別對待。《土地管理法》第63條的規定過于一刀切，對于耕地、林地等農用地確實不應該允許用于非農建設，然而隨著農業生產力的提高以及農民自身發展的需要，對于一些富余的宅基地或農村集體建設用地，不允許適當的開發，是對農村集體土地所有權的歧視。正如學者喬新生所言：“既然農村集體土地所有者種蔬菜或者糧食比‘種房子’的效益明顯偏低，為什么不允許農民集體土地所有者從事商品房開發呢？”
　　（二）傳統所有權理論的束縛導致“城中村”土地利用困難重重
　　傳統物權理論以調整財產歸屬的所有權為起點和目標，其指導下的農村集體土地所有權，是農民集體對其占有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。這種所有權一元至上的農村集體土地物權制度從理論上看的確是對土地的勞動群眾集體所有制完整的保護，但是基于各種現實因素的考慮，又不得不對農村集體土地所有權的一些權能有所限制，難以做到真正的“所有”，從這一點上看是有缺陷的。
　　實際生活中，土地歸屬主體與土地利用主體往往是分離的，這就產生了大量復雜的土地利用關系。特別是隨著城鄉一體化步伐的加快，城鄉之間的交流日益密切，大批農民工進城務工，大量耕地閑置，由此產生了城市居民或者是本村以外的人或經濟組織是否可以承包經營閑置土地的問題。以及城市郊區或者“城中村”的村民能否把自家宅基地、房屋出租給外來居民的問題。要想厘清如此復雜的農村集體土地利用關系，保持土地利用的可持續性和高效性，平衡各方利益，是強調財產歸屬和所有權中心的傳統物權理論所無法解決的。

　　三、以“城中村”為例，對農村集體土地開發利用問題的理論探討和實證分析

　　（一）“物權二元”理論支撐下，對“城中村”集體土地開發利用的可行性探討
　　“物權二元結構”以所有表述財產的歸屬狀態，以所有權表述財產歸屬的法律性質；以占有表述財產利用狀態，以占有權表述財產利用權利。“物權二元”理論指導下農村集體土地物權制度主要體現為所有權和占有權的結合，農民集體作為農村集體土地的所有者，擁有集體土地的所有權，而其他自然人、法人也可以基于占有權，作為非所有人利用集體土地，從而使得非所有人在占有他人財產基礎上擁有占有、使用、收益的權利。運用在解決“城中村”集體土地開發利用問題上，可以理解為城市居民以及本村的農民或者經濟組織等一切自然人、法人可以通過占有的方式，對“城中村”集體土地直接進行支配，同時本村農民也能夠通過讓渡部分財產使用價值的方式來獲利。
　　從解決實際問題的功效上看，以財產歸屬和利用制度組成的“物權二元結構”體系，，堅持平等獨立的物權理念，突破傳統物權理論的框架體系，能夠妥善解決諸如農村土地開發利用問題此類的農村土地上各類物權之間的法律關系。
　　（二）基于南寧友愛村的調研，對“城中村”集體土地開發利用模式的實證分析
　　友愛村位于南寧市中心北面，全村面積0.4平方公里，轄13個村民小組，480個農戶，常住人口961人，流動人口約15000人。友愛村是一座典型的“城中村”，全村土地幾乎被城市規劃用地包圍，流動人口遠遠超過本村常住人口，村民收入也是以出租房屋為主。這些出租屋因租金低廉，配套相對齊全，再加上地理位置位于城區中心，交通非常便利等因素受到了許多低收入人群和外來打工者的青睞。
　　友愛村的情況也就是當今絕大多數“城中村”的真實現狀。在當前的法律環境下，這些房屋的出租出售行為都是不合法的，得不到法律的保護，一旦發生糾紛，當事人的權益很可能得不到保障。但是這種不合法的界定是否合理呢？這是需要我們進一步討論的問題。從南寧友愛村的調研可以發現，一個小小的城中村就解決了1.5萬外來流動人口的住房問題，而且房租也是本村村民主要的收入來源之一，可謂“雙贏”。如果僅僅是因為《土地管理法》第63條以及一些國務院禁止城市居民在農村購買宅基地的規定就將所有開發利用農村集體土地的模式全盤否定，是不合理的。

　　四、“城中村”土地利用問題的出路和展望

　　（一）嚴格控制“城中村”土地用途的變更，限制農村集體土地的非法流轉
　　在開發城中村集體土地的過程中，可能會存在一些改變土地用途的行為，比如說將農用地擅自改為建設用地，這些行為是要堅決杜絕的。此外，對于一些建造行為不合法的房屋，沒有獲得建房用地規劃、審批等手續以前，房屋本身屬于違法建筑，這些房屋同樣也不能用于出租、利用。
　　對于農村集體土地所有權流轉的問題，雖然有學者主張要放開，但是從目前我國的國情來看，還是應該對其加以嚴格限制的。因為農村集體土地不但具有一定的開發利用價值，更具有社會保障功能，農民離開了土地就失去了穩定的生活支柱。而農村集體土地的非法流轉通常會引發一系列影響社會穩定的問題，基于此種考慮，應該在允許通過占有的方式開發利用城中村集體土地的同時，堅決打擊集體土地非法流轉的行為。總之，城中村集體土地可以開發利用但卻要限制其流轉，原理就如同城市居民可以獲得國有土地的使用權卻不能拿到所有權一樣，這是堅持我國土地公有制的根本。
　　（二）在滿足“城中村”村民需求的前提下，允許村民對自家宅基地、村集體對建設用地進行開發利用
　　土地作為一種稀缺資源，是城市發展必不可少的重要條件，同時更是農民賴以生存的基本要素。對于一些因農用地被征收、征用而失去基本收入來源的“城中村”村民，應該允許他們通過出租等方式開發利用自家的宅基地或房屋獲利，村集體也能夠通過整合資源的方式，在滿足村民需求的前提下，開發一些富余的建設用地來增加本村集體的收入水平。
　　允許村民對自家宅基地、村集體對建設用地進行開發利用并不意味著放開對農村土地流轉的限制，因為這種利用是所有權轉移以外的其他權益的讓渡。也就是說，如果村民將自家宅基地或者房屋出租給城市居民，其出租合同還必須受到20年的期限制約。此種開發模式不但可以保證農村收入增長的長期性和穩定性，也可以避免以后農民的生活會因為失去土地而得不到保障。
　　（三）肯定村民和村集體在“城中村”土地開發中的合法主體地位，維護雙方合同利益
　　如今，現實生活中存在不少涉及到農村土地開發的案例，理所當然地會存在相應的合同效力問題，最具有代表性的是一些“小產權房”買賣合同，這些合同大多都因與現行的法律法規相悖而不受法律保護。
　　既然我們允許村民和村集體對“城中村”非農業用地進行開發和利用，就應該對這種行為的合法性予以肯定，當然對其的保護也必須區別對待。首先，要肯定村民和村集體在“城中村”土地開發中的合法主體地位，只有主體合法才能保證行為合法，真正維護合同雙方的權益。其次，對于那些“城中村”宅基地、建設用地以及農民房屋的出租合同，如果是符合規劃，經過審批，不屬于違章用地建房的，應該依法予以保護，切實地維護合同雙方當事人的利益。最后，對于那些類似“小產權房”的買賣合同之類的非法轉讓農村土地、房屋的合同，應歸與無效。但是合同無效并不意味著無需保護合同當事人權益，合同方應根據各自的過錯對因合同無效造成的損失承擔相應責任。
　　（四）關于“城中村”土地利用問題的利弊分析與展望
　　土地歷來是影響經濟發展的重要因素，加上我國是一個農業大國，“糧食問題”和農民生活的保障問題都是影響我國穩定和發展的關鍵。對于作為典型的“城中村”土地利用問題，一方面，如果允許村民和村集體對“城中村”非農業用地進行開發利用，最直接的好處是可以提高村民的收入，同時可以滿足城市低收入人群的住房需求，更減輕了政府在住房保障上的壓力，一舉三得。另一方面，允許村民和村集體對“城中村”非農業用地進行開發利用會減少政府通過征收農民土地進而轉手賣地的收入，這也會對房地產開發商形成一種新的競爭壓力，此外也可能出現村民或村集體違法違規用地，擅自改變土地用途的情形。從長遠來看，開發利用“城中村”非農業用地有利有弊，但從提高農民收入，城市低收入人群的住房保障上看，利大于弊。

　　市場自然有其趨利避害的自發性，一味地“堵”不如有步驟地“疏”。在保障農民土地所有權，堅持農村土地集體所有制的基礎上，允許農民通過轉讓土地的占有權來開發利用農村土地不但不會動搖我國的土地所有制結構，影響農村的安定團結，而且還能提高農民收入，在一定程度上緩解城市居民的住房問題，加快城鄉一體化步伐。