本文關鍵詞：晉升激勵與經濟增長:來自中國省級官員的證據，由筆耕文化傳播整理發布。

晉升激勵與經濟增長:

來自中國省級官員的證據

徐現祥王賢彬*

內容提要 本文嘗試定量分析政治激勵對中國經濟增長的促進作用有多大,是否因條件而異。本文發現,省長晉升為本省省委書記樣本,是識別政治激勵的自然觀察平臺。基于該樣本,本文采用倍差法發現,中國地方官員對政治激勵做出有利于轄區經濟增長的反應不是絕對的,而是有條件的,會因年齡和任期而異:年齡越大,政治激勵的作用越小;任期適度延長,也有利于政治激勵作用的發揮。本文的發現是穩健的,能夠增進人們對中國經濟增長中的政治激勵的理解。

關鍵詞 經濟增長 政治經濟學政治激勵地方官員

一引言

改革開放30年來,中國地方官員在經濟發展中一直扮演著積極而重要的角色。因此,人們感興趣的問題是,地方官員推動經濟增長的激勵來自何處?在理論上,現有文獻給出了兩種解釋:一是財政激勵,強調財政分權對維護市場改革和推動地方經濟*徐現祥:中山大學嶺南學院 中山大學經濟研究所 510275 電子信箱:lnsxuxx@mai.lsysu.edu.cn;王賢彬:中山大學嶺南學院電子信箱:wangxianbin123@163.com。

本文曾在中國青年經濟學者聯誼會(YES)、華南師范大學和中山大學嶺南學院經濟增長與發展理論討論班上報告,舒元、何帆、陳釗、楊其靜、陸銘、代謙、杜鳳蓮、徐志剛、王美今、朱琪、劉志銘和聶海峰等給予評論和修改建議;本文的研究得到國家自然科學基金項目(70803055)、教育部人文社會科學研究項目(08JC790103)、廣東省人文社科重點研究基地創新團隊項目(07JDTDXM79006)、全國優秀博士論文作者專項資金、中山大學2008學年度笹川基金博士生重要創新項目的資助,在此作者表示感謝。作者感謝匿名審稿人的建設性意見和評論。當然,文責自負。

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晉升激勵與經濟增長:來自中國省級官員的證據

增長的重要性(QianandWeingas,t1997);二是政治激勵,認為改革開放后,中國出現了經濟增長市場,在這個買方壟斷的市場上,地方政府官員為增長而競爭,進行著政治錦標賽(周黎安,2004;張軍,2005;徐現祥,2005)。經驗分析財政分權對經濟增長影

o響的文獻非常多;1但還鮮有經驗分析政治激勵對中國經濟增長影響的文獻。

現有經驗研究的文獻之所以會忽視政治激勵對經濟增長的影響問題,至少有如下兩個原因。一是與財政激勵相比,政治激勵的受益對象主要是得到晉升或者延任的官員本人。這意味著分析政治激勵的分析單元是官員本人及其相匹配的經濟增長,不再是其轄區,如省區等。因此,從計量經濟學的角度看,識別政治激勵的作用,不僅需要控制常見的經濟變量,而且還要控制轄區固定效應和官員能力的差異。顯然,這不是一件很容易的事情,因為官員與其轄區固定效應通常是混合在一起的(徐現祥等,2007)。另一個原因是,找到有效的政治晉升樣本也不是一件很容易的事情。比如廣東省委書記張德江2008年任職國務院副總理,這顯然是政治晉升,但對于經驗分析政治晉升對經濟增長影響而言,這并不是一個有效的樣本。因為,我們可以觀察到張德江同志任職廣東省委書記期間的經濟增長記錄,但顯然無法觀察到與其相匹配的任職副總理期間的經濟增長記錄。此外,由于中國干部治理體制具有高度的復雜性,官員政治晉升也具有許多難以度量的標準。

省(市)長晉升為省(市)委書記的樣本可以用來識別政治激勵對中國省區經濟增長的影響程度。中國省級行政單位包括省、自治區、直轄市,在省級官員中,黨政系統各有一個首長,省委(區委、市委)書記是黨委系統的首長,省長(市長、主席)是政務系統的首長。為了敘述的方便,本文統一稱之為省委書記和省長。如果省長被中央任命為本省省委書記,則是一種政治晉升,而且晉升前后的經濟增長績效都是可觀察的。作為同一個官員,他們擔任省長和書記的轄區都是同一個省區,自然控制了轄區差異。由于擔任省長和書記職務是同一個人,自然也控制了官員個體能力的差異。另一方面,在中國,省長晉升為本省省委書記是常態。1978~2006年,中國2/3以上的省區市都發生了這類晉升,如表1所示,且基本上每年都有這類晉升發生,如圖1所示。這意味著,在中國省級官員中,省長晉升為本省省委書記并不是一類比較特殊的樣本。因此,省長晉升為本省省委書記的樣本,可以作為識別政治激勵的一個有效的可行的自然觀察平臺。1楊其靜和聶輝華(2008)給出了很好的評述,本文不再贅述。

o當然,Li和Zhou(2005)和周黎安等(2005)發現,中國省長省委書記任期內的經濟增長速度(相對)越快其晉升的可能性越顯著增加。但這個證據,顯然并不能夠回答政治晉升對經濟增長的影響有多大。* 2 ##

徐現祥王賢彬 我們基于省長晉升為本省省委書記的樣本發現,在中國現行的干部管理體制之下,地方官員對政治晉升激勵做出致力于轄區經濟增長的反應不是絕對的,而是有條件的,會因地方官員年齡和任期而異。

本文以下部分的結構安排:第二部分是文獻綜述和理論假說;第三部分是模型介紹;第四部分是數據;第五部分是經驗分析;最后是結論性評述。

二文獻綜述與理論假說

(一)文獻綜述

探索地方官員對轄區經濟發展影響的文獻,傾向于把地方官員致力于轄區經濟發展的動力歸因于財政激勵和政治激勵。財政激勵主要是保護市場的聯邦主義假說,楊其靜和聶輝華(2008)對其做了很好的評述,因此,本文將重點考察政治激勵。

目前關于政治激勵有三種表述,周黎安(2004、2007)稱之為政治錦標賽;張軍(2005)、張軍與高遠(2007)稱之為為增長而競爭;徐現祥(2005)則稱之為經濟增長市場論。其實,這三種表述具有內在一致的邏輯。改革開放以來,中央開始致力于經濟建設,強調/發展是硬道理0,對經濟增長產生了需求。幾乎與此同時,中央對地方官員的晉升標準由過去的政治表現為主轉變為以經濟績效為主,形成了至今的政績觀。在這種政績觀下,地方官員為了得到政治晉升,致力于轄區經濟發展,力求轄區經濟增長率排名位居前列,向中央提供經濟增長記錄。1地方官員供給的是轄區經濟增長,得到政治晉升,從而在中央和地方之間出現了經濟增長市場。在這個經濟增長市場上,需求方只有中央一家,而供給方是各個省區等地方行政區,顯然是很多家,即經濟增長市場是一個買方壟斷的市場。在這個買方壟斷的市場上,地方官員為了個人的政治晉升,自然形成了一種基于上級政府評價的經濟增長競爭,而且是錦標賽式的競爭。o周黎安(2007)系統地考察了中國地方官員的晉升錦標賽模式及其得失;王世磊和張軍(2008)分析在此激勵機制作用下的地方政府改善物質基礎設施的表現;徐現祥等(2007a)和皮建才(2008)則分析了在此激勵下地方官員對區際關系的選擇。

其實,從國際比較的角度看,已有文獻強調,俄羅斯、印度與中國在上世紀90年代1Li和Zhou(2005)發現,在中國,經濟增長速度每提高一個百分點,省長和省委書記晉升的可能性就顯著地提高10個百分點。

o由于高一級的職位是相對固定的,中央擇優晉升地方官員,從而官員之間為增長而競爭就具有了錦標賽的特性。

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晉升激勵與經濟增長:來自中國省級官員的證據

之后出現的經濟成績差異不是財政分權上的差異而是由政府治理上的差異造成的(Zhuravskaya,2000;Bardhan,2006)。Blanchard和Shleifer(2001)從中國和俄羅斯的比較出發,強調了政治集權對于經濟分權發揮積極作用的必要性。俄羅斯的中央政府對地方政府的控制力較弱,地方政府不存在主動推動經濟發展的動力。而中國政治集權下采取了恰當的地方經濟分權,晉升激勵使得地方政府官員有非常強的(政治)動力促進地方經濟快速發展。在政治集權和經濟分權相結合所形成的晉升激勵之下,地方政府之間形成了一種標尺競爭(BesleyandCase,1995)。

既然中國現行的干部人事制度和財政體制安排形成了地方官員積極推動地方經濟增長的主要激勵基礎,那么在此基礎上系統而嚴謹地定量分析地方官員的地區經濟行為及其績效影響,成為有關研究的新進展。徐現祥等(2007b)從地方官員交流的角度考察了地方官員對轄區經濟發展的影響,結果發現省長交流能夠使流入地的經濟增長速度顯著提高1個百分點左右。張軍和高遠(2007)發現官員任期內的經濟增長軌跡呈現倒U型,同時也發現官員交流對經濟增長有積極影響,從而印證了徐現祥等(2007b)的發現。王賢彬和徐現祥(2008)發現了不同來源和去向類型的省長省委書記的經濟增長績效顯著不同,官員在經濟績效上存在顯著的異質性。徐現祥和王賢彬(2008)著重考察了京官的經濟績效,結果發現,從中央部委調任到地方省區擔任省長省委書記的京官,平均而言其任期內的經濟增長記錄顯著低,再次揭示了地方官員在經濟績效上的異質性。

綜上所述,我們不難發現,在理論上,現有文獻把地方官員致力于轄區經濟增長歸因于政治激勵和財政激勵;在經驗研究上,現有文獻已經發現省長省委書記對轄區經濟增長有顯著影響。但問題是,省長省委書記對轄區經濟發展的影響在多大程度上是源于政治激勵?更確切地說,在中國省區經濟增長中是否存政治激勵?如果存在,政治激勵的作用有多大?是否因條件而異?顯然,現有的經驗研究文獻還沒有回答這些問題。回答這些問題能夠為政治激勵假說提供更加堅實的證據。

需要強調的是,現有文獻已經驗證了中國省區經濟發展中是否存在政治激勵。Li和Zhou(2005)采用中國1979~1995年的省級數據發現,省級官員的升遷概率與轄區GDP的增長率呈顯著正相關。周黎安等(2005)將數據樣本從1979~1995年擴展到1979~2002年,進一步考察了中國地方官員的晉升機制,著重探索了相對績效考核在官員升遷決策中的重要性。他們的發現都支持中央運用人事權來激勵地方官員促進轄區經濟發展的觀點。他們對中國省區經濟增長中存在政治激勵的結論,增進了我們對中國經濟增長的進一步理解,自然也就引發出需要進一步回答的問題,比如這種政* 2 ##

徐現祥

治激勵的作用有多大?是否因條件而異?我們試圖回答這些問題。

(二)理論假說王賢彬 既然現有文獻把地方官員致力于轄區經濟發展歸因于政治激勵,并證實了政治激勵的存在性,那么我們有理由相信,在中國現行干部管理體制之下,理性的地方官員會對中央的政治晉升激勵做出理性的反應,即為晉升而努力工作,力爭取得/突出成績0,從而獲得更大的晉升可能性。基于此,本文提出如下理論假說:

假說1:在現行干部管理體制之下,中國地方官員會對政治晉升激勵做出反應,致力于轄區經濟增長。

事實上,假說1也可以在官方文件上發現某些證據。中國的5黨政領導干部選拔任用工作條例6對黨政干部的選拔任用提出了詳細的指導性意見和規定,1在黨政領導干部應當具備的基本條件中多次提及注重實績。比如明確規定干部必須/立志改革開放,獻身現代化事業,在社會主義建設中艱苦創業,做出實績0以及/能夠把黨的方針、政策同本地區、本部門的實際相結合,卓有成效地開展工作,講實話,辦實事,求實效,反對形式主義0。此外,/省部級黨政領導干部,還應當努力達到中央對高級干部提出的各項要求0。o

對于假說1有三點值得強調:一是我們關注政治晉升激勵,既是直接檢驗現有文獻提出的政治激勵假說,也是基于中國的官員治理體制,正如上面所說政治晉升激勵在官方文件中也有某些直接表述。二是政治晉升激勵會影響地方官員的一系列決策和行為,本文集中于這種激勵對地方經濟增長所產生的影響。?三是政治晉升激勵在理論上存在于各級黨政系統之中,但本文關注的僅僅是省級這一地方層面的晉升激勵。顯然,這也是對中國經濟產生最大影響的一個層面。

考慮到中國官員治理的復雜性,以及相應的政治晉升的復雜性,我們有理由推測,政治激勵對經濟增長的促進作用應該是有條件的。就省長晉升本省書記而言,這是政治晉升,但這種政治晉升激勵一定會促使新任省委書記更加致力于轄區經濟發展嗎?顯然未必。比如在中國官員治理中有強制退休制度,如果新任省委書記的年齡在其任11995年中央頒布實施了5黨政領導干部選拔任用工作暫行條例6,2002年修訂為5黨政領導干部選拔任用工作條例6。

o當然,考察干部的標準并非是一元的。比如,能否經得起重大事件和危機考驗,是否在重要崗位做出突出貢獻,從政經歷是否豐富等因素,也是中高級干部晉升的重要標準。

?周黎安(2004)、徐現祥等(2007a)強調了政治激勵對地方官員在區際關系上的影響。

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  本文關鍵詞：晉升激勵與經濟增長:來自中國省級官員的證據，由筆耕文化傳播整理發布。