[論文摘要]在環境行政過程中，充斥著大量明顯區別于行政法律行為的行政行為，這就是環境行政事實行為。文章通過對環境行政事實行為的類型化分析，意圖使環境行政行為的體系更加完善，以促進環境行政行為的依法實施，使我國的環境保護事業更好地發展。

　　[論文關鍵詞]行政事實行為 環境行政事實行為 輔助型 溝通型 服務型

　　環境保護行政機關為保護和改善生活環境與生態環境、防治污染和其它公害， 會作出一系列的環境行政行為，這些環境行政行為有著不同的法律屬性，區分不同環境行政行為的法律屬性，并加強對環境行政行為法律屬性的研究，對于促進環境行政機關依法行政、保護和改善我們的生活與生態環境、防治污染及其它公害、促進社會主義現代化建設的發展， 均具有現實的指導意義。

　　一、環境行政事實行為的概念

　　（一）環境行政行為的概念
　　所謂行政行為，是指行政主體運用行政職權所實施的對外具有法律意義、產生法律效果的行為。而環境行政行為是指國家環境保護行政機關依據國家環境保護的法律法規， 實施國家環境保護行政管理而發生法律效果的行為，即是國家環境保護行政機關實施環境保護的行政管理活動的總稱。
　　（二）環境行政事實行為的概念
　　德國魏瑪共和國時代的著名學者耶利·納克最早提出了行政事實行為這一概念。我國學者對于行政事實行為的概念有著多種界定，雖然至今尚未形成一致的看法，但是從中我們可以大致總結出行政事實行為的特征，即：行政事實行為的主體是行政機關及其工作人員；行政事實行為是行政主體行使行政職權的一種方式， 受到行政法原理及規則的約束；行政事實行為不直接產生法律效果，或者說產生的法律效果與行政主體的意思表示無關，而是由法律直接規定的。
　　根據行政事實行為的特征分析，對比上文環境行政行為的概念，我們可以看出環境行政事實行為的獨特之處在于它的法律效果的間接性，即這種環境行政行為不會直接為相對人設定權利義務關系，即使相對人的權利義務關系因為環境行政事實行為而發生了改變，也并非由環境行政機關的意思表示而發生，而是源于相關法律的規定。

　　二、環境行政事實行為的分類

　　將行政事實行為分類，有利于針對性地研究各種類型行政事實行為的特征以及救濟手段，并健全行政事實行為理論體系。以行政事實行為的功能指向為標準，可以將行政事實行為分為輔助型、溝通型、服務型三種。
　　（一）輔助型環境行政事實行為
　　輔助型環境行政事實行為，指的是環境行政主體依據相關環境法律法規所規定的職權，在法定職責范圍內實施的對環境行政行為及環境行政法律行為具有輔助、幫助性質的實際行政行為。具體類型有：
　　1.完善型環境行政事實行為
　　各級政府環保部門為了實現政府環境保護的職責，實施了一系列環境基礎設施建設行為，包括生活污水處理、危險廢物處置、污泥無害化處理、生活垃圾處理等設施的建設行為。具體包括建設各類污水集中處理廠、生活垃圾轉運站、垃圾焚燒發電廠、垃圾衛生填埋場、生活污水污泥堆肥項目、污泥干化填埋裝置等等。這些都屬于部門完善型的行政事實行為，因為這些行為都是為了完善環境保護部門為環境安全而服務的職責。
　　2.程序型環境行政事實行為
　　在環境執法過程中，常常會對實施違法行為的相對人采取處罰措施，而執行處罰決定前的各種準備行為、實現處罰決定的行為、處罰后的存檔備案行為，都是典型的程序型環境行政事實行為。比如說，在處罰決定之前在部門網站上通報環保不達標生產重點企業名單的行為以及做出處罰決定后在網上公布行政處罰決定書的行為。
　　3.處理型環境行政事實行為
　　在日常的環境行政管理過程中，有著大量的建設、維持行為，包括對建設項目環境影響評價報告書的受理行為以及對申請環境信息公開、行政審批人員的接待行為等等。這些都是處理型的行政事實行為。
　　4.即時型環境行政事實行為
　　在面對環境污染事故和生態破壞事件以及突發的環境事件時，各級環保部門需要及時實施具有恢復性的調查處理、應急預警等行為，這就屬于即時型的行政事實行為。
　　5.職責型環境行政事實行為
　　環境行政主體的職責在于保護和改善各區域的生活環境和生態環境，為了實現這一職責，實施了各種履行職責的行政事實行為。比如說制定大氣污染防治專項規劃、水污染防治專項規劃、環保科技與產業發展專項規劃等行政規劃行為；對轄區內污染源排放污染物情況和對海洋及生態破壞事件實施現場監督、檢查，并參與處理的行政監察行為；對重點污染源自動監控數據有效性審核行為等等。
　　6.充實型環境行政事實行為
　　近年來，我國一些地方以環保行政合同的方式輔助環境管理工作。這是一種有效、有益的嘗試。而在這個過程中，環保部門與環境相對人簽訂、實施、變更環保行政合同的行為就屬于充實型的環境行政事實行為。
　　（二）溝通型環境行政事實行為
　　溝通型環境行政事實行為指的是環境行政主體為了很好地實現行政目標，完成行政任務，發揮行政職能，履行行政職責，在積極主動地與環境行政相對人進行接觸、聯系的過程中實施的行政行為。具體類型有：
　　1.商議型環境行政事實行為
　　為了協調各區域之間的環境保護標準和目標，各個環保部門之間會進行非正式的協商活動；在簽訂環境行政合同之前環保部門也會與公民進行相關的洽商，這些屬于商議型環境行政事實行為。
　　2.協調型環境行政事實行為
　　環保部門在處理解決環境信訪（來訪）以及處理解決各種環境糾紛的過程中，以中介人的身份介入到他人的環境問題中，解決群眾的合理訴求，打擊環境違法行為，這屬于協調型的環境行政事實行為。

　　3.說明型環境行政事實行為
　　在治理環境的過程中，環境行政部門開展了各種專項治理工程，比如說藍天碧水工程、流域環境綜合整治工程、農村環境連片整治工程、重點行業環境整治工程等。為了使社會公眾及環境行政相對人對這些工程有充分的理解，環保部門對這些工程進行了充分的解釋和說明，這就屬于說明型的環境行政事實行為。
　　4.融合型環境行政事實行為
　　在環境保護領域，有著多種合作行為，包括行政主體與社會組織及個人的合作，也包括行政主體之間的行政合作。比如說為了解決環境治理中存在地域分割、部門分割、跨域環境污染問題突出、環境治理難度大的問題，環保部門采取了政府合作的方式共同采取措施，建立了環境領域的政府合作機制，這種行為就屬于融合型的環境行政事實行為。同時，，環保部門開展的各種國際交流與合作的行為也屬于這種類型的范疇。
　　5.認知型環境行政事實行為
　　認知型行政事實行為是一種表示行為，它不以直接影響行政相對人的權利義務為目的。在環境領域，它包括：發布建設項目環境影響評價文件審批結果以及建設項目竣工環保驗收結果的答復行為；發布設項目主要污染物排放總量核定辦法的指導性計劃行為；發布環保科技成果的發布信息行為等。
　　（三）服務型環境行政事實行為
　　1.透明型環境行政事實行為
　　環保部門公告排污費的管理情況、公告專項資金的管理情況、公告政府招投標的信息以及通告環境影響評價的批復情況都屬于透明型的環境行政事實行為。
　　2.告知型環境行政事實行為
　　環保部門發布重點城市空氣質量日報、全國主要流域重點斷面水質自動檢測周報以及各年度環境質量公報的行為屬于告知型環境行政事實行為。
　　3.幫助型環境行政事實行為
　　近年來，在很多地區出現了環保提示短信，其內容包括提示車主環保標志即將過期或已過期，應盡快進行尾氣檢測并領取環保標志，避免受到區域限行政策的處罰或者提示娛樂企業業主在高考期間控制音量的排放，以免因為影響考生而受到處罰。這種發送環保提示短信的行為就是一種幫助型的行政事實行為。
　　4.鑒證型環境行政事實行為
　　在環境行政管理過程中，環境行政部門需要在建設項目立項時就進行環境影響評價的審核工作，在建設項目竣工時還要進行環保驗收，這就是鑒證型環境行政事實行為。其他方面還包括核安全管理行政審批、污染防治行政審批等。
　　5.獎勵型環境行政事實行為
　　為了促進企業和民眾加入到環境保護的行列中，環保部門對一些熱心環保事業、積極完成環保指標的企業和個人進行了表彰，比如說表彰“綠色學校”、“綠色社區”、命名“環境教育基地”、表彰環境友好型資源節約型先進企業、表彰城鄉環境綜合整治先進個人、先進集體等。這些都屬于獎勵型環境行政事實行為。
　　6.懲罰型環境行政事實行為
　　環保部門對于一些環保不達標的企業進行通報批評、公布黑名單的行為就是典型的懲罰型環境行政事實行為。

 

　　三、環境行政事實行為的意義

　　（一）輔助型環境行政事實行為的意義
　　相對于主環境行政行為而言，輔助型環境行政事實行為雖然只是一個幕后幫助者的角色，但是它依然有其重大意義。
　　環境保護問題是一個十分復雜的問題，水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等等，涉及的領域多，涉及的人員范圍廣，故政府在實施環境行政行為的時候，就更需要各種不同的輔助行為來幫助主行為的完成。僅僅關注主行政行為似乎可以讓整個行為的框架更為牢固，但是如果在輔助的方面出現紕漏，整個框架很可能依然脆弱，經不起人民的考驗。而輔助型環境行政事實行為正是關注這些細節問題，從小處著手，完善了整體的結構，成就著主行政行為的全面實現。
　　（二）溝通型環境行政事實行為的意義
　　溝通是解決問題的重要方法，在實施行政行為的過程中也是如此。在環境執法的過程中，一件環境糾紛往往涉及許多民眾，環境污染事件也可能涉及眾多排污企業，地域范圍也可能涉及多個環保部門，面對這樣的局面，環境行政主體必須建立一種溝通機制，實現上情下達、下情上報、知情必實、實情必知的狀態；在處理解決問題時，也要多方合作，不僅僅實現政府與政府的合作，還有實現政府與社會組織的合作，這樣才能快速合理地做出決策，解決問題。
　　（三）服務型環境行政事實行為的意義
　　政府核心理念就是為人民服務，為了更好地踐行這一理念，就需要完善各種服務型行政事實行為。在環境保護領域，政府面對的不僅僅是多變的大自然，更加主要的是各種排污企業、建設單位以及公民個人，只有處理好與他們的關系，才能真正實現保護環境的目的。
　　服務型的環境行政事實行為的意義，不僅僅在于為環境行政相對人提供便利，更在于在服務的過程中，讓相對人知道環境保護的各種標準、各種要求，從而認真主動地按照政府的要求去做，這樣才能發揮人民保護環境的能動性。這種事先主動行為的意義比懲戒已經對環境造成破壞的行為要大得多，未雨綢繆總是強于亡羊補牢的。這種服務型的行為，既能讓相對人的利益得到保障，又可以促進環境保護事業的發展，各級政府的環保部門應該對這個方面重點關注。

 

本文編號：12843