一、法治思想
　　羅隆基理解的法治到底是什么呢？他從法治的對立面說起：“國家有了形式上白紙黑字的法律條文，這不算法治。是一個國家，姑無論它野蠻退化，它的執政者模暴專制到什么地步，它總有幾條法律。國家的小百姓守法奉命，這不算法治；愈在橫暴專制的國家，小百姓愈不敢不守法奉命。”而且，“法治根本與執政者個人的專橫獨斷的權力是不相并立。”這就是說，有法律，并不意味著有法治；百姓守法，也不是法治。按照這樣的標準，秦始皇時代，就絕不能稱為法治時代。法家學派的主張，也不能像梁啟超那樣，稱其為“法治主義”。
　　以羅隆基的標準來判斷，梁啟超理解的“法治”并不是真正的法治，因為，“法治的真義，是政府守法，是政府的一舉一動，以法為準，不憑執政者意氣上的成見為準則。”更具體地說，“法治的重要原則，是法律站在最高的地位。政府的官員和普通的人民都站在平等守法的地位。我們不認識總司令副總司令的個人，我們只認識法律，我們犯了法，他們只有采取法律上正當的步驟，可以用法律來制裁我們；政府的官吏犯了法，我們亦可以采取法律上正當的步驟，用法律制裁官吏。這才是法治。”
　　雖然法治的真義，就是政府守法。但在羅隆基看來，這一點并不能反映法治的全貌。他說：“國家有特殊階級特殊地位的人具備了守法的精神，這固然是走上了法治軌道的初步，然而人民有否法治的實質，又另為問題。……要達到法治的目的，目前中國的問題，是保障人民權利上一切細則的整理。”譬如，“英國法治出人頭地的地方，不在原則的樹立，筆耕論文新浪博客，而在對各個原則，它有縝密周到的施行的細則。承認人民的權利是一件事，防止人們權利的被侵犯，侵犯后補救的方法，又為一件事。前者是憲法的責任，后者是普通司法制度的責任。英國法治的長處，就在‘防止侵犯’與‘侵犯后補救的方法’這兩點。”羅隆基在此強調的，是法治的另一個支點：對于人民權利的保障與救濟。要實現這個目標，既需要憲法提供原則性的規定，還需要普通法提供具體的路徑與方法。
　　羅隆基認為，“世界的歷史，就告訴我們，法治上的障礙，總在有權力有地位者的專橫獨裁。擅用權力，是人類普遍的弱點。法治演進的程序，就在一步一步提高法律的地位，縮小有權力有地位的人的特權。……到了主權在國會，代替了主權在君主，法治的原則才算真實成立了。主權在國會，就是立法機關處最高的地位；立法機關處最高的地位，就是法律處最高的地位的意義。”
　　什么是法治？按照羅隆基自己的總結，主要包括兩點：“第一、法治的真義是執政者的守法。是縮小執政者的特權，提高法律的地位。是執政者與人民平等守法的地位，他們一舉一動，要以法律為準則。第二、法治的重要條件，不止在國家的基本大法上承認人民權利上一切的原則，而在原則施行上，要有審慎周詳的細則。法治要注重‘法定的手續’。”這就是說：法治的第一要求是執政者守法；法治的第二要求是法律要承認、保障人民權利。前者針對法律的運行，后者針對法律本身的內容。
　　二、憲政思想
　　羅隆基的憲政思想，由“破”與“立”兩個方面構成。“破”的一面，體現在他對訓政約法的批評；“立”的一面，體現在他對于憲政的期待和呼吁。我們先看他對訓政約法的批評。
　　消解“主權在民”原則：對訓政約法的批評之一。羅隆基說：“憲法或約法最重要的功能是規定國家主權之所屬及其行使的方法。在這點上，我對這次政府所提出，國民會議所通過的約法，絕對不滿意。”因為這部約法的第二條規定了“中華民國的主權，屬于國民全體。”第三十條卻又規定：“訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權，中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之。”第三十一條規定：“選舉罷免創制復決四種政權之行使，由國民政府訓導之。”第三十二條規定：“行政立法司法考試監察五種治權，由國民政府行使之。”在羅隆基看來，有了后面這幾條之后，第二條規定的“主權在民”就“成了騙人的空話”，“是絕無意義的虛文”，它表明，“主權在民”原則，被全面消解了。
　　在羅隆基看來，承認主權在民，“就應該知道并且承認‘主權是不能委托給人的’。”因為它是20世紀歐戰后一切新憲法的一致的新趨勢。“主權是人民最后的取決權。代議制是民主政治上不得已的便利辦法。人民委托某人，在某時期內，辦理某事，所付托的是有范圍的職權，不是無限制的主權。在‘人民的主權不能委托’的原則上，就在人民的代議機關，都不能行使國民的主權，一部分人民所組織的團體，更無論了。因為主權失了，政治上主仆的位置就顛倒了。國民失卻主權，國民就失掉法律上國民的地位，民主的真義就根本喪失。”在這里，羅隆基批評的主要對象，是這部約法把人民的主權委托給了國民大會，因為它違反了主權不能委托的原則；至于國民大會自己都沒有主權，還要把主權再委托給國民黨的機構，就更不對了。按照這樣的規定，“政府是國民黨產生的政府，立法是國民黨主持的立法，若然，人民即能選舉，何選何舉？人民即能罷免，何罷何免？創制者何從創制？復決者何所復決？”換言之，人民享有的幾項主權，轉瞬之間就已化為烏有。因此，這樣的訓政約法，“只有‘主權在民’的虛文，沒有人民行使主權的實質。”
　　消解人民權利：對訓政約法的批評之二。訓政約法還有一個大毛病，就是沒有規定人民的權利。“照約法的表面說，如今人民有言論的自由，有出版的自由，有集會的自由，有結社的自由，有通信，通電，居住，遷徙的自由，有一切一切的自由。究其實質，言論自由‘依法律得停止或限制之’，出版自由‘依法律得停止或限制之’，集會自由‘依法律得停止或限制之’，結社自由‘依法律得停止或限制之’。一切一切的自由‘依法律都得停止或限制之’。左手與之，右手取之，這是戲法，這是掩眼法，這是國民黨腳快手靈的幻術。”
　　訓政約法關于人民權利的規定不僅存在著這樣的根本性問題，而且還有一個至關重要的遺漏，那就是沒有規定政治信仰自由。羅隆基質問道：“如今一班領袖們在宗教上可以離開中國的孔老夫子，去祈禱耶穌基督，小民在政治上何以不可離開孫中山去信仰別的政治思想家？強調儒教徒做禮拜，強調基督徒拜祖先，精神痛苦，固為相等。宗教信仰，政府信仰，易地皆然。”在思想權威與政治權威分離的時代，政治信仰的自由空間相對較大，因為思想權威還可能引導政治權威；但是，在思想權威與政治權威合二為一的時代，政治信仰自由的空間就會急劇縮小，因為政治權威宣告的信仰將成為所有社會成員的信仰。
　　除此之外，羅隆基還根據“無代表，不納稅”的政治理論，批評訓政約法只規定人民的納稅義務，拒絕規定人民監督財政的權利，因而，在“我們要財政管理權”一文中，羅隆基提出：“我們如今不埋怨政府的苛捐雜稅，只問政府的一切收入，得到了人民同意了沒有？不責備政府的虛耗白費，只問政府的一切開支，得到人民的同意了沒有？如今政府的一切收入和開支，故無論賬目怎樣，法律上根據在哪里？所以關于財政整理一層，我個人的主張，先談法律，后談經濟。”在羅隆基看來，財政問題首先是一個法律問題，一個憲政問題，然后才是一個經濟問題。羅隆基為我們揭示了憲政的兩個關節點：征稅由人民決定；財政支出也由人民決定。
　　消解分權原則：對訓政約法的批評之三。訓政約法第三個方面的問題，是政府組織的不當：沒有實質的分權，只有實質的專制。羅隆基說：“根據如今的約法，國民政府委員會掌握一切的治權。名義上雖有所謂五權，實際上只有一權。實際上只有委員會的全權。同時，根據約法，國民政府委員會設主席一人……委員會已經萬能，主席，又為萬能委員會中的萬能的領袖。如今國民政府的組織照約法的規定，只有兩個結果：成一個獨夫專制的政府，或成一個多頭專制的政府。這種辦法，絕對走不上民主政治的軌道。國民黨所標榜的五權分立說，將來的結果，只能保存五院的空名，托庇在一個全權的主席或全權的委員會之下。”不僅如此，訓政約法沒有給立法權應有的地位，“如今南京的立法院，等于一個法制局。”此外，“國民政府委員依法兼任五院院長。國民政府依法任免五院院長。結果，法律上的結果，院長自任自免，自免自任了。天下制度之可以令人發笑者，有于是者歟？”
　　對于這樣的訓政制度，羅隆基認為，“應該結束了”。他說，結束訓政制度，至少有助于實現三大目標：維持政府的信用；統一全國的人心；提高行政效率。
　　結束訓政，目標是要走向憲政。羅隆基以一篇建設性的言論：“期成憲政的我見”，闡述了在抗戰條件下實施憲政的基本思想。
　　首先，憲政可以改變國民心理。“國家走上憲政的道路，在人民心理上可以造成重大的影響，國人知道國家是全國人的國家，不是任何人或任何一黨的國家。御侮抗敵的犧牲，是為國家而犧牲，不是為任何一人或任何一黨而犧牲。這心理很重要。……憲政并沒有什么神秘。憲政只是從法律制度上建筑一種‘團結人心，集中力量’的正常軌道罷了！”
　　其次，是憲政與民權的關系。憲政承認民權，但憲政高于民權，是“現代式國家”的保障。羅隆基說：“憲政尊重民權，憲政不止于尊重民權而已矣。實行憲政，等于說，政府的組織制度化，公務人員及全體國民的行動法律化。憲法不止規定人民的權利，更規定國家組織上的基本制度以及人民與政府的一切關系。……中國既然要建設一個新的現代化的國家，且須在抗戰中奠定這新的現代式國家的基礎，那么，今日自然要從事制定憲法，開始實行憲政。”可見，在羅隆基的視野中，民權僅僅是憲政的一個要素。有民權，但不一定有憲政；如果建立了憲政，那就一定有民權。
　　再次，憲政的實施，取決于當政者。他說：“談到中國憲法公布后，國人能否遵循憲法軌道，依序求進。這點，不應追問民眾，而應追問國家之少數知識領導分子，不應追問在野者，而應追問當權在位者。國家法律有憲法，有普通法。大體說來，憲法是人民約束當權在位者的法律；普通法是當權在位者統治人民的法律。世界從有憲政歷史以來，小百姓違犯憲法之事實極少。小百姓其地位與權力尚不夠違憲之資格。……憲政危機，不在竊鉤者，而在竊國者。……故國家能否實施憲政，憲政能否成功，當求諸有權有勢者的誠意，不應求諸普通人民之知識。”羅隆基把當政者的誠意作為憲政的前提條件，雖然看到了問題的癥結，卻沒有找準治療病癥的藥方。因為，憲政的核心在于約束當政者的權力；當政者實行憲政的誠意，就是當政者約束自己、主動取消特權的誠意。在通常情況下，當政者根本不可能具有這樣的誠意。從實踐中看，憲政的實行，尤其是要實現對于權力的約束，根本原因還在于各種力量的相互抗衡，銷蝕了某種勢力獨尊、獨大的局面——在這種情況下，才可能形成嚴格意義上的憲政體制，至于憲法文本，不過是對這種體制的文字記載而已。

 

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