內容提要：

    社區建設有行政推動模式與自治模式之爭，本文認為我國城市社區建設應該遵循責名求實這一簡單的路徑，先將社區定位于居委會所轄區域，然后再求居委會自治組織角色之復位，這一定位與復位的過程便是中國城市社區建設的過程。而定位與復位又是在既有法律框架內的高效低耗的理性抉擇。

    關鍵詞：定位，復位，社區建設，社區組織，街區，居委會

    1986年國家民政部首次提出開展社區服務工作，滿足人民生活需求的策略。1991年國家民政部又提出在城市開展社區建設的思路。1995年中共十四屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景規劃的建議》進一步對社區服務作了統一的倡導和規劃。隨著中國經濟體制改革的日益推進，中國社會結構急劇變革，單位制解體，老齡化社會到來，城市流動人口的增加，城市人民的生活需求使城市社區建設日益迫切。理論與實際工作者都對社區建設予以了諸多的關注。

    一、我國城市社區的定位

    那么我們所說的“社區”在我國城市中到底是指什么？有人認為“一個街道辦事處所轄的范圍大致就是社區的地域空間，為了淡化其行政區劃的色彩而突出社區特征，許多學者稱之為街區”［1］；有人認為就是以街道和居委會為單元的基層社區［2］；還有人指出，在很大程度上社區已成為街道辦事處以及居委會這些基層管理機構的代名詞［3］；還有人指出“在官方的正式文件中，城市社區指涉的是街道辦事處所轄的范圍”［4］；而國家民政部基層政權和社區建設司司長張明亮曾撰文指出“要按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于社區自治的原則和地域性認同感等社區構成要素，對原有的街道、居委會規模作適當的調整，以調整后的居委會轄區作為城市社區的主導形式，形成社區地域”［5］。

    可見目前對城市社區的在我國的具體所指還沒有統一的意見，大多數人認為城市社區就是指街道辦事處所轄區域，只有少數人認為城市社區應該指居委會所轄區域。在我們思考社區的定位時，我們必須搞清楚為什么要提出社區的概念，為什么要倡導社區建設，顯然社區概念在我國的提出是有明確的背景和用意的，那就是我國的經濟體制由由計劃轉向市場，計劃經濟破產，政府不再擁有支配所有社會資源的能力了，但政府承擔的職能仍然是全能式的，在此狀況下，政府不堪重負，社區概念的提出與社區建設的倡導就是政府想將自己擔負的過多的職能還給社會，以減輕自己的負擔，實現“小政府，大社會”的改革目標。明白了這樣的背景與用意，我們再來定位社區就明晰多了。我認為在我國開展社區建設的過程中應該將城市社區定位于居委會所轄區域而非定位于“街區”。城市社區的具體定位問題不僅涉及社區的性質問題，更牽涉到社區建設與社區服務的主體問題，從而影響甚至決定我國城市社區建設的路徑選擇乃至最終的成敗。

    “社區”這一概念幾經轉譯，至1955年就達94中之多［6］，人們難以對其達成一致意見，但其核心所指還是明白無誤的大家基本公認的：具有高度認同感的相互依存的自發性的地域共同體。其主要特征有：民間性、普遍參與、自治、高度認同、情感依賴等。居委會所轄區域剛好在理論上符合社區的性質：居委會在理論上是居民普遍參與的自治組織，非官方組織，居民由于日常生活聚居的原因，對所生活的居民區有某種自發的認同感，居民間也有一種相互的情感依賴。將城市社區定位為居委會所轄區域就使居委會成為理所當然的社區建設主體，而居委會本來就是法定的自治組織，剛好契合。

    而如果將城市社區定位于“街區”，則街道辦事處必然成為城市社區建設的直接的最主要的主體，但街道辦事處是區政府（或不設區的市政府）的派出機關，它是代表政府來實現國家對社會的監管與制控職能的（當然也還有服務職能），以它為主要主體的城市社區建設能否實現社區建設的普遍參與、自治、高度認同、情感依賴、民間性等目標和特征實在不容樂觀。有人認為將城市社區定位于街區可以充分發揮基層政府的作用，筆耕論文新浪博客，發揮行政推動作用加速社區建設。行政推動歷來為我們崇拜，行政推動在城市社區建設中必不可少，尤其是在社區建設剛起步時更是如此，但這種建設社區的方式極有可能會建設出“行政社區”即行政推動主導的模式因帶有傳統操作方式的色彩而極可能在實際工作中把社區重新變成一個行政化了的“大單位”從而影響政府的職能轉換，使政府負擔非但沒有減少反而重新增加。而我們的城市社區建設本意就是要推動社會自治減輕政府的行政負擔，建設“行政社區”的思路與社區建設的邏輯背向而馳。也就是說以行政推動作為城市社區建設的主導模式必須要解決的一個問題就是社區建設啟動后行政力量如何退出，它退出后又用什么力量再來推動城市社區的建設繼續進行，又用什么力量推動行政力量在城市社區自治領域的退出？而這樣的退出又必將是一個漫長的歷程，同時這種退出過程才是真正意義上的社區建設過程，因此前此階段的行政推動并未能真正開啟實質意義上社區建設之路。因此將社區定位于街區，即使社區建設能夠進行，但其在過程中又不得不解決如何走出“行政社區”的困境，這就與政府提出社區建設的本意相悖。而將社區定位于居委會（或者是適當調整后的居委會）所轄的區域相對而言就不會遇到此類困境。

    二、社區組織的復位

    解決了城市社區的定位后還必須解決社區組織的復位問題。這里所說的社區組織主要是指以居民委員會為主導的社區自治組織也就是非盈利成員組織，其區別于政府組織、市場組織和非盈利公益組織［7］。所謂復位也就是讓其回復其原來的位置，扮演其本來應該扮演的角色。

    目前應該著力加以解決的就是居委會的行政化問題。居委會這一社區的主導自治機構變成了基層政府的腿，在實際上成了政府的一部分，甚至全然喪失了自治的特征。（在調查中大部分居委會成員認為街道辦事處與居委會在實際上是上下級的行政隸屬關系，居委會日常工作中的70%左右來自街道辦事處）當然居委會的行政化在中國傳統政治文化中和當前體制下有其必然性和合理性，但承認其必然性與合理性決不能推演出容忍之、縱容之甚或發展之的結論，如果這樣的話我們的基層社會永遠只會處于國家的強行政控制之中，何談社區建設。社區建設的本意就是要使基層社會擺脫國家的強控制走向自治之路。

    居委會的行政化首先表現于居委會組成人員的行政化。居委會組成人員的產生、待遇都由街道辦事處控制或決定。雖然目前有些居委會實行了直選的試點，但選舉之前有各種各樣的反復做工作及各種組織保障措施，選中的也皆是原來的居委會成員也就是在選舉前反復給居民做工作的街道辦事處審定認可的候選人。居委會成員的身份是“民選街聘”還有相當比例的人員屬全民事業單位編制的專職干部。既然居委會成員都是政府的雇員當然都有了干部的身份和替政府做事的義務了。

    居委會的工作經費依賴街道辦事處，居委會開展各項事業的經費也在很大程度上依靠街道辦事處籌集得來。居委會的固定辦公費用由街道辦事處按年度統一撥付，但在具體使用上一般是“街管居用”，居委會用任何一筆經費都必須向街道辦事處寫報告申請報銷。居委會開展公益事業或公共服務的費用也經常向街道辦事處求救，或由街道辦事處協調由居委會轄區內的有關單位捐助，甚或以街道辦事處的名義向本居委會轄區內有關單位或居民攤派集資。

    街道辦事處還通過頻繁的評比、檢查來控制影響居委會的工作。居委會的工作也實行坐班制，已經和政府機關一樣實行機關工作的各項制度了。行政化后的居委會推行之工作便成了行政任務、硬性規定（例如硬性規定讓居委會完成多少份若干種報紙、雜志等的征定任務），不得不去完成，而這些工作中很多屬于政府的本職工作。

    在現實中社區居民也都將居委會認作政府的一部分，居委會工作人員也被認為是政府干部，是基層政府在社區的代言人，認為找居委會干部反映了意見就是向政府反映了意見。

    居委會本來應該代表社區與政府進行互動，作為社區的發言人向政府表達社區的利益和需求，并在一定程度上監督制約基層政府的行為，從而達致國家與社會的良性互動，而在實際中其角色完全顛倒了，它反而成了基層政府在社區的發言人，要協助政府對社區進行管制與控制了。居委會既經行政化社區居民必然對其認同感不高，工作很難開展，很多居民“不給面子”。

    于是，在現實中就形成了這樣的局面：一方面“街道辦事處的任何事情都需要通過居委會去落實”，而另一方面居委會的工作也需要街道辦事處為其撐腰，街道辦事處與居委會在現實中形成了一種互相依賴的行政隸屬關系。

    因此社區建設首先就要讓社區的主導組織復位，讓社區建設的主體就位。社區組織的復位的過程也就是行政權力退出社區自治事務領域的過程，也就是社區自治的成長過程，本身就是社區建設的表現。

    強調居委會的角色復位，強調其擺脫街道辦事處的行政強控制，并不必然導致居委會與政府的對立，那種認為只要脫離了政府行政強控制就會導致自治組織失控的觀念實在是應該拋棄的未經證明的假設。

    居委會如何復位呢？其實要作到居委會的復位在理論上說起來也很容易，只要嚴格遵循《中華人民共和國城市居委會組織法》的規定即可，那上面對居委會的性質、職能、與政府的關系，居委會組成人員的產生、任免、待遇、身份，居委會的辦公費用、舉辦公益事業、提供公共服務的經費的來源等都做了相應的規定，當然有些規定過于籠統缺乏可執行性，但其基本精神確是明確無誤的，其有些規定有待依其基本精神制定實施細則。當然居委會的復位過程需要支持資源，這種支持資源不是政府部門組建什么“社區管理委員會”來“支持”之，（事實證明這樣的“支持”遲早會演變為指揮與控制），而是政府部門（尤其是街道的黨政部門）養成嚴格遵守《城市居民委員會組織法》的意識，并切實將行政權力退出社區自治領域。

    但在實踐中這種復位面臨諸多的困難，否則《城市居委會組織法》早就落到實處了，根本就不會有在此討論居委會的復位問題了。實踐中遇到的最大的困難就是居委會的行政化及其帶來的居民對之的認同感不高的問題，行政化的問題如前所述主要表現為人員與經費的行政化。對于目前這種居委會普遍行政化的現狀，是努力嘗試去改變以遵循《城市居委會組織法》呢？還是應該修改法律來因應現實呢？我認為如果我們承認居委會組織法立法的用意和精神沒有問題的話，我們還是應當努力去改變現實以遵循法律，當然在這過程中也不可回避對居委會組織法的某些細節的修改。要改變目前居委會普遍行政化的問題我們首先探求居委會行政化的歷史和現實的原因。居委會的第一個發展階段（1949年到1954年）中52年以前主要是作為穩定社會秩序，改造舊社會城市基層的一種工具，其主要的任務就是傳達政府的方針政策和法規，防空、防特、防火、防盜等，并兼辦一些居民的公益事務。52年到54年各都市都開展了一場民主建政運動，基層居民組織開始作為基層群眾自治組織的身份出現。居委會發展的第二個階段（1954年到1958年），1954年《城市居民委員會組織條例》規定居委會是“群眾自治性居民組織”，至1958年，城市居民自治順利發展，群眾滿意的稱居委會為“自己的組織”。［8］但從第三個階段（1958年到1978年）開始由于計劃經濟體制的建立，為實現第一個五年計劃，政府的職能突然增多了，基層政府由于任務繁重，自身行政力量又不足，無法應付，在這種困境下他們發現可以利用居委會這樣的自治組織來代理行政，因此他們就為了讓居委會推行政府的有關職能任務，就出資支持居委會的建立和運轉，由此居委會行政化的現象就造成了，在后來計劃經濟下政府的職能一直沒有減少，居委會的行政化的狀況就一直無從改變。在我國確立市場經濟取向的改革目標后，我國政府的職能才開始有所轉變，但這種轉變是從上層開始的，基層的政府的職能至今還沒有多大的轉變，基層政府仍然承擔了大量的職能，這些職能仍然超越了基層政府的實際行政能力，基層政府仍然還不得不借助居委會這樣的自治組織來行政。由此看來要解決居委會行政化的問題首要的問題還是要轉變政府職能，尤其是轉變基層政府（尤其時作為區政府的派出機關的一級準政府街道辦事處）的職能，規范街道辦事處的財政收支。在現實中街道辦事處之所以行政能力不足不得不依賴居委會代理行政是因為其自身的財政資源不足，區或市政府撥付的款項僅僅發放人頭費還不夠，在這種短缺“財政”壓力下，街道辦事處的公共管理機構的職能被削弱和淡化，而蛻變得更象一個在市場中牟利的贏利組織，這個組織面臨的最大壓力就是資金的籌集，這種資金的籌集與汲取又都取決于其所屬的企業的贏利狀況，因此街道辦事處的主要領導的主要工作就是為所屬的企業做決策、跑業務等，上海某區的一個街道辦事處的主任親口對筆者說他更象一個集體企業或國企的老總而不象一個街道辦事處主任。要解決街道辦事處行政能力不足的問題必須合理的規范街道辦事處的財政獲取，使其有足夠的財政資源來專心于公共管理，當然要提高街道辦事處的行政能力還必須充實街道辦事處的行政人員力量，提高其素質。有學者提出的大城市管理進行“虛區實街”的模式（即虛化區政府而充實街道辦事處）是加強城市基層行政力量的好思路。只要切實轉變了基層政府的職能，提高了其行政能力，那么街道辦事處對居委會代理行政的需求就會降低。

    在街道辦事處轉變了職能，提高了行政能力，降低了對居委會代理行政的需求后，就應該解決居委會的資金來源規范化合理化的問題。目前居委會這種“財政”來源直接決定了居委會的性質。如果經費及工資不是從街道直接獲得，不是從政府（全部）獲得，那么通過哪種方式籌集呢？顯然應該從社區籌集，怎樣籌集呢，是否是要居委會再設立一個專門收取費用的機構呢？經費和工資水平如何確定呢？我的一種不成熟的想法是經費可以分兩部分，一部分是居委會協助有關政府部門辦理相關政府部門的有關事務的費用，這部分費用應該由政府撥付，另一部分是居委會辦理社區自治事務的有關費用，這部分費用由社區居民（代表）大會決定籌集。相應的居委會的工作人員的工資也分兩部分分別由政府撥付和由社區居民（代表）大會決定籌集。當然這兩部分費用具體如何分配要經過認真的研究和不斷的調整。居民（代表）大會決定籌集費用的數額后，如何保證征收又是一個問題，這個問題可以通過在居民（代表）大會下設一專門收取費用的機構負責征收，當然這個問題需要通過立法來規定，這種經費或者說一種新的規費或稅種的征收還需要相應的政府機構的協助與支持。我認為這樣一種設計能夠體現權利、義務和責任的結合，并且通過“強制性的利益關聯”解決了部分居民對居委會的冷漠與不關心，使社區成為了一個真正意義上的利益共同體。考察一下我國城市和農村基層自治組織的不同我們就可以看到，在農村，普通的村民與村委會有著較強的利益關聯度，具體表現為村委會擁有“代理收稅人”的角色，掌握著可重新分配的承包田、宅基地等集體資源，因此這幾年我們可以看到農村“海選”的出現，這就說明利益相關度可以決定社區事務的參與度。而在城市，居委會沒有掌握象村委會那樣的集體資源，居委會的行為對普通的居民也幾乎沒有什么影響，所以居民對居委會的事務不予太多關注。如果能夠通過合理的設計一種適當的社區建設和社區組織運營的的資金籌措機制，使廣大居民與居委會建立起“強制性的利益關聯”，就能使社區真正成為一個利益共同體，而在這種情況下，即使個別居委會成員再想行政化，也沒有了什么支撐。這樣就可以通過居委會“財政”的規范化同時解決人員的行政化問題。

    居委會的社區自治組織的角色復位后，就可以通過自身的運作來動員起社區內各種資源進行社區建設。