1985年，國家實施“分級辦學、分級管理”的教育管理體制改革，實施“重心下移”的教育發展戰略，義務教育經費主要由鄉鎮一級財政來承擔。改革本意是擴展教育經費的籌資渠道，而實際結果是中央政府的公共教育支出減少，地方政府教育支出的壓力驟然增大。“支出重心下移”與“收入重心上移”的矛盾頓時激化，使得“義務教育農民買單，縣級財政不堪重負”的現象極為普遍。義務教育投入嚴重不足，教師工資被拖欠，校舍與教育設施建設落后，政府負債運行等等。筆者2002年8月，在富庶的廣東省實地考察時，筆耕論文新浪博客，就親身體悟到這一點。因此，始自2000年的農村稅費改革，雖然裁撤了“三提五統”、“屠宰稅”、“教育集資”等各種稅費，客觀上確實減輕了農民的稅負，但另一方面卻約束了地方政府的財政能力，各種公共支出迅速減少，特別是義務教育支出。農村義務教育經費短缺是中國農村“稅費”改革的直接后果。
　　農村義務教育經費的嚴重短缺使得農村義務教育投入保障機制面臨巨大的挑戰。誰來填補這個空缺，在理論上是完全可以定論的。依據有關公共產品的理論，教育因一定程度的非競爭性與非排他性而在國際上被普遍地認定為準公共產品，并隨教育級別的變動而有所變化，級別越低，公共產品的特性也就越強。義務教育作為教育的基礎，具有很強的外部性，必須由政府來提供。但這種簡單地將某一產品或服務貼上公共產品的標鑒，并不能向我們說明究竟應當由哪些公共部門來提供。在我國，農村義務教育，從受益與負擔的情與理來看，教育成果的外溢性極強，很多在農村接受教育的孩子，目的就是擺脫農村貧困落后的環境背景，進入發達省市就業生活。而這一階段恰恰是地方財政（主要是鄉鎮）承擔的義務教育階段。地方政府培養了人才，承擔了義務教育的成本卻無法得到教育的收益，造成“人才輩出，山河依舊”的局面，辦教育的積極性自然大為降低。尤其是2000年農村“稅費”改革，切斷了下級政府教育經費的籌資渠道，財政壓力劇增，使得本已脆弱的義務教育支出更是難以為繼。因此，中央和省政府對農村義務教育負有極大的責任，加強上級政府（中央和省）對鄉鎮一級財政的支持已成為當務之急。但是，要具體解決這一問題，就要設計合理的保障機制。因此，我們還須進一步考察地方與中央或省政府在保障機制中的行為選擇。
　　　　二、農村義務教育投入保障機制中的政府間博弈
　　政府組織一旦形成，就會作為與民眾相對的獨立實體而存在，有著自身的利益。一個人格化了的政府組織會在各種政策的制定實施過程中尋求自身利益的最大化，導致各級政府之間的博弈行為。以下，我們將以保障機制中的經費分擔為例，通過一個簡明而不失本質的兩級政府間義務教育資金投入的博弈模型來分析各級政府的行為選擇：
　　（一）博弈模型
　　為了政府上的清晰和徹底性，我們有必要作以下若干假定：
　　(1)在政府間的博弈過程中，上級政府與下級政府都是尋求自身利益最大化的局中人，分別用下標c與b表示。
　　(2)在投入保障制度設計中，由上級政府決定下級政府在投入保障機制中所應承擔的比例K；而下級政府擁有真實的學生數量信息而對學生數量的上報數額N享有絕對的控制權。因此，投入保障制度設計后的行為結果是由上級政府確立的K和下級政府決定的N共同決定，也即Ub=Ub(K,N),Uc=Uc(K,N)。作這樣的假定，其依據就在于：上級政府在我國嚴格的層級管理體制下，通常擁有行政指令的絕對控制權；而下級政府則在事實上更接近于信息源，能夠左右信息提供的多寡與真實程度；上級政府所需要的信息在很大程度上依賴于下級政府的提供以及上級政府所能觀察到的下級政府的行為本身。因此，由于這種信息的不對稱性，導致了下級政府的機會主義行為，利用信息優勢謀取自身的利益，發生逆向選擇和道德風險。
　　三、農村義務教育保障機制設計原則與模式建議
　　在對我國農村“稅費”改革與農村義務教育和政府行為模式有了一定的了解之后，筆者將基于上述分析提出有關農村義務教育投入保障機制的一點設想與讀者共同思考：
　　在前述的博弈模型分析中我們得出了幾個基本的結論：
　　(1)合理確定上級政府（中央政府或省政府）與下級政府所分擔的農村義務教育經費投入比例K[*]；
　　(2)加大上級政府對下級政府的轉移支付或提高地方政府的稅收留存比例，從而提高地方政府的財政支付能力；
　　(3)設計良好的稅收體系，開征專項教育稅，穩定教育經費來源；
　　(4)進一步擴展多渠道教育籌資體制。
　　依據以上四個結論，遵循兩項原則，結合現實背景，筆者提出以下政策建議：
　　（一）從義務教育經費投入分擔比例K[*]考慮
　　(1)重新確立中央或省政府與地方政府在農村義務教育投入中的合法地位，突出中央政府和省政府對農村義務教育的法定責任；重新規定中央政府和省、縣、鄉地方政府法定的負擔結構，加大中央和省特別是中央政府對農村義務教育的投入。目前，我國的義務教育投入，鄉鎮財政負擔了近78%，縣級財政負擔了約9%，省地財政負擔了11%，中央財政負擔了2%。中央和省級政府的教育事業費大部分用于高等教育和對偏遠、貧困與少數民族地區的義務教育補助。從國際經驗看，中央政府一般都是基礎教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亞、法國、墨西哥、西班牙、英國等國，中央政府投入占整個基礎教育投入的比重大致為20%～80%；在新西蘭、愛爾蘭、意大利、荷蘭、韓國等國，基礎教育投入中超過80%的資金來源于中央政府，有的甚至完全依賴中央政府。即使是在美國、德國、加拿大、瑞土等國，中央投入中基礎教育也占有一定比重，大約是5%～10%；因此，加大中央政府對農村義務教育的投入，不僅是農村財政現狀的客觀要求，也符合當前義務教育財政發展模式的國際潮流。
　　(2)總體上加大中央政府對農村義務教育的投入、在現階段過渡期內，考慮到國家發展目標和財政狀況，不要求中央政府在全國范圍內開展工作，而是“有所為，有所不為”，充分考慮區域之間的差異，發揮宏觀調控能力，緩解地方由于經濟發展的不平衡所導致的教育資源配置不公與機會不均等。對經濟發達地區（東部沿海地區），中央政府可以繼續現行的基礎教育辦學體制，給予較少或不給予投入，完全由地方政府財力解決；對于欠發達地區（中部地區）應強化省級政府對農村義務教育的投入，重點扶持省級貧困縣，中央只負責國家級貧困縣的義務教育投入；對西部不發達地區，中央和省政府全面介入，力保貧困與非貧困縣義務教育投入達到全國學生人均經費水平、在上述兩類資助地區，投入標準依據財政標準支出與標準收入的差額和激勵系數決定；激勵系數的制定不實行全國統一標準，實行省內規范確定、運用這種方式的理由在于：第一，依據我國教育經濟學最近的一項研究表明，教育資源分配不公的省內差異遠高于省際差異。 

 

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