馬英九任內(nèi)臺灣同拉丁美洲關(guān)系的進(jìn)展與困境
發(fā)布時間：2015-04-06 08:57
摘要：拉丁美洲一直是臺灣發(fā)展對外關(guān)系的重點地區(qū)。臺灣當(dāng)局多年來在該地區(qū)苦心經(jīng)營，但由于多種原因，臺拉關(guān)系一度危機重重，基礎(chǔ)日漸脆弱。馬英九上任后調(diào)整對拉美政策，臺灣同拉美的原有“邦交”關(guān)系得以保持基本穩(wěn)定，同整個拉美地區(qū)的經(jīng)貿(mào)、文化等各方面聯(lián)系也有所增長。盡管如此，臺拉關(guān)系仍面臨著一些難以克服的困難和挑戰(zhàn)。臺灣當(dāng)局須將未來同拉美關(guān)系置于兩岸關(guān)系的發(fā)展框架中來考慮，方可望有長期穩(wěn)定發(fā)展的前景。否則，必將再次面臨新一輪對外關(guān)系動蕩的窘境。
關(guān)鍵詞：馬英九任內(nèi),臺灣,拉丁美洲,進(jìn)展困境,國際政治關(guān)系專業(yè)論文
關(guān)鍵詞：馬英九任內(nèi),臺灣,拉丁美洲,進(jìn)展困境,國際政治關(guān)系專業(yè)論文
拉丁美洲一直是臺灣發(fā)展對外關(guān)系的主要依托和活動重點。民進(jìn)黨在執(zhí)政期間頑固推行同中國大陸搞對抗、拼“外交”的路線，致使臺拉關(guān)系危機頻現(xiàn)。馬英九上任后對拉美政策進(jìn)行了大幅調(diào)整，臺拉關(guān)系漸趨穩(wěn)定。目前，臺灣不僅同該地區(qū)１２個國家保持著“邦交”關(guān)系，也與巴西、智利等“非邦交國”有著密切的經(jīng)貿(mào)及文化往來。臺拉關(guān)系自馬英九上任以來出現(xiàn)了哪些變化？未來發(fā)展趨勢如何？臺灣在拓展臺拉關(guān)系方面又將面臨怎樣的困境與出路？對這些問題的研判，不僅有利于把握臺灣對外關(guān)系的基本走向，也有助于兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度化建設(shè)的相關(guān)思考。
一、馬英九當(dāng)局對拉丁美洲政策的調(diào)整
馬英九就任臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人之際，臺拉關(guān)系可謂危如累卵。民進(jìn)黨在執(zhí)政八年里不惜一切“為臺灣正名”，“烽火外交”愈演愈烈，臺灣在國際社會的各種小動作不但受到大多數(shù)拉美國家的強烈聲討，就連一些“友邦”也頻頻以“斷交”相威脅，向其索要大額經(jīng)濟援助�！玻薄�
鑒于此，馬英九早在競選期間便對民進(jìn)黨政策提出嚴(yán)厲批評，宣告自己將“以非敵對性但有主體尊嚴(yán)的方式”發(fā)展兩岸關(guān)系并擴大臺灣的“國際空間”�！玻病常玻埃埃改辏翟拢玻叭�，他在“就職演說”中提出將以“尊嚴(yán)、自主、務(wù)實、靈活”的原則處理對外關(guān)系，標(biāo)志著臺灣對外政策的根本轉(zhuǎn)向。之后近一年時間里，馬英九當(dāng)局的拉美政策基本完成了三方面調(diào)整：
１．推動兩岸“外交休兵”，力爭穩(wěn)定現(xiàn)有“邦交”關(guān)系。
２００８年７月２４日，時任臺灣外事部門負(fù)責(zé)人歐鴻煉在美國《華盛頓時報》上發(fā)表文章，稱過去臺灣爭取新“邦交國”的做法令兩岸陷入零和對抗，對雙方均無好處，如今臺灣的優(yōu)先目標(biāo)是加強與現(xiàn)有“友邦”合作而非追求新的“邦交國”。〔１〕
緊接著，馬英九在該年８月對拉美首次出訪時表示，他正積極推動跟大陸實行“外交休兵”，在爭取“邦交國”和臺灣“入聯(lián)”問題上也將謹(jǐn)慎行事。為了體現(xiàn)誠意，他在出訪時還盡量避免給人以利用“過境外交”爭取他國支持的印象。馬英九當(dāng)局主動提出“外交休兵”，積極扭轉(zhuǎn)陳水扁執(zhí)政時期同中國大陸對抗的對外政策，不僅為兩岸關(guān)系的改善增添了有利條件，也使得臺灣在拉美地區(qū)處于風(fēng)雨飄搖之中的“邦交”關(guān)系迅速穩(wěn)定并維持下來。
２．以“積極外交”取代“金援外交”，強化同拉美各國的務(wù)實合作。
歐鴻煉在２００８年９月的一次業(yè)務(wù)報告中表示，臺灣當(dāng)局將摒棄之前通過高額援助甚至私下賄賂來拉攏各國的小動作，轉(zhuǎn)而進(jìn)行“回歸專業(yè)”的“積極外交”，以營造有利于臺灣經(jīng)貿(mào)發(fā)展的國際環(huán)境。他還首次提出今后的援外工作將秉持“目的要正當(dāng)，手段要合法，執(zhí)行要有效”的原則，逐步降低機密預(yù)算的比例，提升臺灣對外援助的效能及形象�！玻病�
馬英九于２００９年５月末第二次出訪拉美時，再次重申援外三原則，強調(diào)以“正派辦外交”取代以往的“支票簿外交”，同時表示將盡力協(xié)助各“友邦”發(fā)展經(jīng)濟。為此，臺灣當(dāng)局于２００９年５月７日公布首部“援外政策白皮書”，２０１０年５月又推動“立法院”出臺《國際合作發(fā)展法》，明確界定了對外援助事務(wù)的內(nèi)涵、目標(biāo)和原則。
由于臺灣在拉美的“邦交國”大都是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、易受自然災(zāi)害影響的小國，馬英九當(dāng)局一方面加強與其在中小企業(yè)、農(nóng)林牧漁、環(huán)保觀光等領(lǐng)域的合作，另一方面也增加了對這些國家的救災(zāi)和減貧援助，如通過臺灣紅十字會、慈濟基金會等機構(gòu)，多次向伯利茲、危地馬拉、尼加拉瓜等國提供醫(yī)療設(shè)備及賑災(zāi)物資，等等。對于巴西、墨西哥等“非邦交國”，臺灣也通過企業(yè)、文化團體及非政府組織等渠道，不斷加深雙方的聯(lián)系。同時，馬英九當(dāng)局還關(guān)閉了駐委內(nèi)瑞拉及玻利維亞“代表處”等多個績效較差的對外機構(gòu)，但增加了對駐巴西、阿根廷等國“代表處”的投入。這說明，馬英九當(dāng)局在透明政治和有限資源的雙重壓力下，希望更加有效地利用資源，取得長久的“外交”效果。
３．加強“柔性外交”，提升臺灣的公眾形象及地區(qū)影響。
所謂“柔性外交”，指通過教育、文化、旅游等部門以及各種基金會、行業(yè)協(xié)會等非政府組織的對外交往，提升臺灣的國際參與度和“軟實力”。〔３〕馬英九上任后，臺灣當(dāng)局進(jìn)一步提高了對非政府組織的支持力度，如資助其舉辦或參加國際會議、鼓勵其赴海外開展人道救助、協(xié)助開辦海外“臺灣書院”等。例如，２００７年，臺灣外事部門指導(dǎo)或協(xié)助島內(nèi)非政府組織參加國際會議等活動共１８９７次；馬英九上任當(dāng)年，這一數(shù)字便上升到２１７１次，其中以資助參加科技類國際交流為最多，之后為醫(yī)藥衛(wèi)生、體育、文化等類別�！玻础�
島內(nèi)非政府組織在拉美地區(qū)的主要活動則是提供醫(yī)療服務(wù)、人道救援及舉辦各種文化節(jié)。例如，２００９年，臺灣當(dāng)局資助多批醫(yī)務(wù)團赴伯利茲、危地馬拉、尼加拉瓜等國進(jìn)行義診，還資助一些樂團及文化團體赴拉美各國舉辦文藝演出、電影展、臺灣圖片展等活動。
綜上所述，馬英九當(dāng)局對發(fā)展臺拉關(guān)系采取了以“外交休兵”、“積極外交”和“柔性外交”為主要內(nèi)容的“活路外交”思路。其中，“外交休兵”是爭取穩(wěn)定臺拉關(guān)系，避免再次出現(xiàn)大規(guī)模動蕩的前提；“積極外交”和“柔性外交”則是加強臺拉關(guān)系的兩個相互促進(jìn)的方面。根本目標(biāo)是在改善兩岸關(guān)系的基礎(chǔ)上，豐富和拓展同拉美各國的實質(zhì)關(guān)系。
二、２００８年以來臺拉關(guān)系的發(fā)展
隨著馬英九當(dāng)局對拉美政策的調(diào)整以及兩岸關(guān)系逐漸進(jìn)入和平發(fā)展階段，臺灣同拉美地區(qū)的各方面聯(lián)系不斷擴大，臺拉關(guān)系已從陳水扁當(dāng)政時期的偏重政治交往轉(zhuǎn)向促進(jìn)政治、經(jīng)濟、人文、民間交流等多領(lǐng)域發(fā)展。
１．政治上，馬英九當(dāng)局通過高層互訪、“議會外交”等形式，鞏固了現(xiàn)有“邦交”關(guān)系，并在一定程度上擴大了同“非邦交國”的官方聯(lián)系。馬英九上任后前四次出訪均在拉美地區(qū)，２０１３年８月又連續(xù)訪問了海地、巴拉圭及圣盧西亞、圣文森、圣基茨和尼維斯等五國，至此，馬英九已訪遍臺灣在拉美的所有“邦交國”。出訪過程中，馬英九一方面積極打造“正當(dāng)外交”的形象，以加強經(jīng)濟合作和“金援”透明化來鞏固“邦誼”；另一方面也非常注重培養(yǎng)與“友邦”領(lǐng)導(dǎo)人的個人情感，甚至通過夫人周美青的“夫人外交”，樹立公眾親善形象�！玻病惩瑫r，臺灣外事、經(jīng)濟、安全等主要部門負(fù)責(zé)人以及多位“立法委員”也與拉美各國相應(yīng)部門頻繁互訪。僅２００９年，臺灣同拉美“邦交國”之間省市長級以上官員以及“立法委員”與國會議員之間的互訪就達(dá)１２７批次。此外，臺灣經(jīng)濟、僑務(wù)等部門負(fù)責(zé)人還赴巴西、墨西哥、秘魯?shù)?ldquo;非邦交國”進(jìn)行交流，而這些國家的多位議員與行政官員也訪問了臺灣。通過這些互訪，馬英九當(dāng)局不但進(jìn)一步鞏固了在拉美的“邦交”關(guān)系，并爭取到這些國家在聯(lián)合國大會上支持臺灣參與國際民航組織、世界衛(wèi)生組織等國際組織，而且一定程度上提升了與“非邦交國”之間的實質(zhì)關(guān)系，如爭取到絕大多數(shù)拉美國家的免簽證待遇，使臺灣民眾可享受免簽或落地簽證的國家從２００８年的５４個國家和地區(qū)上升到２０１３年的１３４個。
值得注意的是，臺灣高層借出訪拉美之機開展“過境外交”又有上升之勢。例如，馬英九曾計劃在２００８年８月訪問巴拉圭期間過境紐約，遭到美方拒絕。然而，他在２０１３年８月出訪拉美前提出過境紐約和洛杉磯，卻得到美方“高規(guī)格接待”的承諾。在美期間，馬英九不但參觀了９·１１遺址、紐約大學(xué)和臺僑組織“中華公所”等，還同美國一些重量級國會議員及其他政要會面或進(jìn)行電話交談。盡管為貫徹“低調(diào)、零意外”的原則，馬英九團隊對隨團記者采取了嚴(yán)格的采訪限制，但這些活動表明，臺灣高層在刻意對媒體“敬而遠(yuǎn)之”的同時，“單純過境”美國的活動空間有擴大之勢�！玻场�
２．經(jīng)濟方面，臺灣同“邦交國”之間的經(jīng)貿(mào)往來進(jìn)展不大，但與一些“非邦交國”的貿(mào)易規(guī)模有較大提升。
總體看，盡管臺拉貿(mào)易受全球金融危機影響一度出現(xiàn)下滑，但在２０１０年之后開始逐漸回升。據(jù)統(tǒng)計，臺灣與拉美１２個“邦交國”的貿(mào)易總額從２００７年約８．７億美元提高到２０１２年的１０．３億美元，同“非邦交國”的貿(mào)易則出現(xiàn)大幅增長，特別是與巴西貿(mào)易從２００７年的３０億美元增加到２０１２年的５０．３億美元，與墨西哥貿(mào)易更從２１億美元增加到６５．５億美元。主要原因在于，臺灣過去幾年大幅提高了對巴西農(nóng)產(chǎn)品及工業(yè)原材料的進(jìn)口，而對墨西哥的電子和技術(shù)設(shè)備出口增長近三倍�！玻薄�
為推動與拉美各國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，馬英九當(dāng)局要求駐外機構(gòu)積極協(xié)助臺商開拓商機，并將促進(jìn)“經(jīng)貿(mào)外交”的成效列入年度考評指標(biāo)。此外，每年還組織多個投資貿(mào)易團赴拉美進(jìn)行洽商，并同巴西等主要貿(mào)易伙伴定期舉行經(jīng)濟聯(lián)席會議或商業(yè)會展。在臺灣當(dāng)局于２００８年３月出臺的“鼓勵業(yè)者赴有邦交國家投資補助辦法（修正案）”的刺激下，臺商對拉美投資也有一定增長，如對墨西哥的投資從２００７年底的１８４家共１．６億美元增長到２０１２年底的２７０家共４．７億美元；對巴拿馬的投資從５８家共１０．８億美元上升至７７家共１４．７億美元，等等。
３．多邊合作領(lǐng)域，臺灣借助聯(lián)合國之外的地區(qū)組織平臺，，繼續(xù)強化現(xiàn)有“邦交”關(guān)系，并逐漸拓展與“非邦交國”的交流合作領(lǐng)域。
多年來，臺灣一直以成員國或觀察員身份，積極參加拉美地區(qū)各種功能性多邊組織活動，借機尋求地區(qū)性“外交突破”。其中較重要的有中美洲統(tǒng)合體（ＳＩＣＡ）、美洲開發(fā)銀行（ＩＤＢ）、中美洲銀行（ＣＡＢＥＩ）、中美洲軍事會議（ＣＦＡＣ）、中美洲議長論壇（ＦＯＰＲＥＬ）等。以美洲開發(fā)銀行為例。臺灣自１９９１年以觀察員身份出席該組織理事會起，每年都組團參加年會并逐漸擴大與該機構(gòu)的合作。臺灣當(dāng)局成立的國際合作發(fā)展基金會（“國合會”）不但注資１５００萬美元，在該機構(gòu)下設(shè)立“金融機構(gòu)發(fā)展基金”，協(xié)助會員國執(zhí)行有關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等方面的計劃，還常提供數(shù)額不等的貸款，幫助拉美各國企業(yè)的發(fā)展。〔２〕
馬英九上任后，臺灣一方面努力加入新的功能性多邊組織，如在２０１０年成為美洲熱帶鮪魚委員會（ＩＡＴＴＣ）的正式會員，另一方面通過現(xiàn)有平臺，強化了與拉美各國的經(jīng)濟合作。例如，“國合會”于２００９年同中美洲銀行簽署“中美洲微小中型企業(yè)轉(zhuǎn)融資第二階段計劃”合作備忘錄，承諾增加對中美洲銀行的資金注入；２０１２年，臺灣又與美洲國家組織（ＯＡＳ）所屬的泛美發(fā)展基金會（ＰＡＤＦ）共同設(shè)立“災(zāi)難救援及重建基金”，為期五年，旨在協(xié)助拉美地區(qū)進(jìn)行災(zāi)害預(yù)防與救助。通過這些活動，馬英九當(dāng)局不僅期望鞏固在拉美的“邦交”關(guān)系并加強同“非邦交國”的實質(zhì)關(guān)系，還企圖借機加入南方共同市場（ＭＥＲＣＯＳＵＲ）、美洲國家組織等覆蓋更廣泛的功能性組織，進(jìn)一步擴大臺灣在拉美地區(qū)的影響。
４．文化和民間往來上，臺拉交流項目逐年增多，臺灣對拉美的“公共外交”取得一定成效。馬英九當(dāng)局一直把以“公共外交”和文化交流為主的“柔性外交”當(dāng)作提升臺拉關(guān)系的重要手段。近年來，臺灣除積極推動“網(wǎng)絡(luò)公共外交（Ｅ－ｄｉｐｌｏｍａｃｙ）”，并在一些拉美國家設(shè)立“臺灣書院”外，還為拉美各國學(xué)生提供越來越多的獎助學(xué)金名額，或者派遣教師對當(dāng)?shù)貙W(xué)生進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。例如，２０１２年臺灣為秘魯提供了６８個獎學(xué)金名額，比２００８年多出一倍以上；２００９年至２０１１年，臺灣在墨西哥設(shè)立五座ＡＤＯＣ２．０數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)中心，在計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用及漢語方面為該國培訓(xùn)近８千人次。此外，臺灣當(dāng)局還支持和鼓勵各種文化團體赴拉美國家進(jìn)行交流，如參加電影節(jié)、攝影展、旅游觀光展等。為促進(jìn)臺拉青年交流，臺灣“外交部”成立了“推動青年參與國際事務(wù)專案小組”，推出“國際青年大使交流計劃”、“外交小尖兵”等學(xué)習(xí)交流項目，并于２０１３年６月開通“臺灣青年ＦＵＮ眼世界”網(wǎng)站，促進(jìn)雙方年輕人的相互了解。這些舉措對臺灣在拉美地區(qū)廣植人脈、擴大影響起到了很大作用。
三、臺拉關(guān)系發(fā)展面臨的困境
盡管臺拉關(guān)系自馬英九上任以來大體保持穩(wěn)定并取得一些進(jìn)展，但仍受著諸多因素的制約，中短期內(nèi)難有更大發(fā)展空間。不僅如此，隨著未來兩岸實力差距進(jìn)一步擴大以及中國大陸同拉美地區(qū)關(guān)系的不斷提升，臺灣在維系和推動臺拉關(guān)系時將面臨越來越多的困難和挑戰(zhàn)。
首先，兩岸經(jīng)濟總量差距以及臺灣自身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，決定了臺拉經(jīng)貿(mào)關(guān)系緩慢發(fā)展的必然趨勢。中國大陸龐大的經(jīng)濟體量和穩(wěn)健的發(fā)展勢頭，對拉美各國產(chǎn)生越來越多的吸引力，很大程度上轉(zhuǎn)移了這些國家同臺灣發(fā)展關(guān)系的興趣和意愿。同時，臺灣以服務(wù)業(yè)和出口貿(mào)易為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使得臺灣在同相對落后的拉美地區(qū)的經(jīng)貿(mào)活動中長期處于絕對入超地位，進(jìn)一步提升貿(mào)易的空間不大；而占臺灣企業(yè)總數(shù)超過９８％的中小企業(yè)，也大都缺乏對拉美地區(qū)投資的動力。因此，盡管臺灣當(dāng)局近年來一直努力促進(jìn)臺拉經(jīng)貿(mào)往來，但在貿(mào)易規(guī)模及增長幅度上仍遠(yuǎn)不及中國大陸。投資方面同樣如此。截至２０１３年底，中國大陸對拉美地區(qū)直接投資累計超過８００億美元，而臺灣投資額尚不及此數(shù)的１／３５。
值得注意的是，即便是臺灣的“邦交國”，與中國大陸的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系也遠(yuǎn)超臺灣，且這一趨勢仍在不斷擴大。
其次，“一個中國”原則為臺灣發(fā)展同拉美“非邦交國”的政治關(guān)系設(shè)了一條不可逾越的紅線。中國大陸在對外關(guān)系中一貫堅持“一個中國”原則，任何與中國大陸建交的國家都不會公然同臺灣發(fā)展官方關(guān)系。雖然臺灣與一些拉美“非邦交國”之間仍不時進(jìn)行官員和議員互訪，巴西、智利、秘魯?shù)葒挠H臺國會議員也組成“對臺小組”，不斷鼓動本國政府發(fā)展同臺灣關(guān)系，但這些國家為自身長遠(yuǎn)利益，均不可能同臺灣建立機制性的官方聯(lián)系。這反過來也在一定程度上影響到雙方在經(jīng)貿(mào)、文化等領(lǐng)域的交流合作意愿。
再次，臺灣現(xiàn)有“邦交國”均較弱小，對臺灣在拉美影響力的提升難有根本助益。臺灣雖然在該地區(qū)仍有１２個“友邦”，但這些國家無論在人口、面積和經(jīng)濟總量上，還是在地區(qū)影響力上，均不能同巴西、墨西哥、智利等地區(qū)主要國家相比。如圣文森特和格林納丁斯面積為３８９平方公里，人口１１萬；圣基茨和尼維斯國土面積僅２６７平方公里，人口尚不足５萬。就連巴拉圭這個臺灣所有“邦交國”中面積最大的國家，人口也僅有６６０萬，經(jīng)濟和社會發(fā)展水平亦居世界中下游。這一現(xiàn)實不僅嚴(yán)重限制了臺灣同這些國家之間的經(jīng)貿(mào)、文化合作潛力，也使臺灣難以借“友邦”的支持?jǐn)U大地區(qū)影響。
最后，一些臺灣“邦交國”出于自身經(jīng)濟發(fā)展考慮，積極尋求同中國大陸建交，臺灣要維持與這些國家的關(guān)系將變得愈加困難。過去幾年，隨著中國大陸在拉美地區(qū)影響力的不斷擴大，臺灣的多個拉美“邦交國”已先后表明與中國大陸建交的意愿，其他一些國家則大大加快了同中國大陸合作的步伐，如尼加拉瓜政府批準(zhǔn)中國企業(yè)家投資４００億美元開鑿連接加勒比海與太平洋的大運河、危地馬拉政府歡迎中國能源企業(yè)參與電站建設(shè)項目，等等�！玻薄常玻埃保衬辏翟�，洪都拉斯政府以“協(xié)助總統(tǒng)競選”之名召回駐臺灣“大使”，同時積極準(zhǔn)備在中國大陸設(shè)立大使級商務(wù)辦事處，引起臺灣媒體對臺洪關(guān)系即將生變的普遍猜測。同年１１月１４日，西非國家岡比亞總統(tǒng)辦公室突然宣布與臺灣“斷交”，臺灣的“邦交國”數(shù)量降至２２個，再次引發(fā)島內(nèi)人士對臺拉關(guān)系的憂慮。未來，即便大陸出于善意而不急于同臺灣現(xiàn)有“邦交國”建立關(guān)系，類似岡比亞突然單方面宣布與臺灣“斷交”的情況也很可能在拉美地區(qū)重現(xiàn)，令臺拉關(guān)系陷入新的動蕩。
四、臺灣在發(fā)展臺拉關(guān)系上的既有基礎(chǔ)和未來出路
當(dāng)然，就臺拉關(guān)系的基礎(chǔ)而言，臺灣方面也并非全無優(yōu)勢�？傮w看，臺灣在拉美地區(qū)擁有四個較為有利的條件：（１）雙方有著較深的歷史淵源。由于該地區(qū)大多數(shù)國家直到２０世紀(jì)７０年代仍同臺灣保持“外交”關(guān)系，雙方在政治、經(jīng)濟、文化等各領(lǐng)域都有著廣泛的聯(lián)系。例如，臺灣與巴西雖然于１９７４年“斷交”，但雙方仍互設(shè)商務(wù)及經(jīng)濟文化辦事處，并以非官方組織名義定期舉行經(jīng)濟聯(lián)席會議及一些體育、文化活動，政府官員和議員之間的互訪也較頻繁。（２）臺灣在經(jīng)濟和社會發(fā)展上取得的成就對拉美地區(qū)頗有吸引力。一方面，臺灣主要通過雙邊技術(shù)合作和人道援助，幫助一些發(fā)展程度不高的拉美國家提升經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和減災(zāi)救災(zāi)等工作；另一方面，臺灣在２０世紀(jì)８０年代后較為順利的民主化進(jìn)程，對于不少經(jīng)歷了長期民主化改革卻未取得顯著成效的拉美國家來說，也是一個可供研究和借鑒的例子。（３）親臺僑民組織對所在國社會有一定影響力。巴拉圭、阿根廷、巴西等國共有數(shù)萬名親臺華僑，成立了數(shù)十個社團及慈善團體，對當(dāng)?shù)剌浾摷罢咦呦虻挠绊懖豢尚∮U�！玻病�
（４）臺灣對該地區(qū)的援助傾向于走“親民路線”。無論是技術(shù)合作還是人道援助，一般都以中小企業(yè)及中底層民眾為主要目標(biāo)，如為社區(qū)醫(yī)院提供醫(yī)療設(shè)備、為中小學(xué)校提供電腦、桌椅和玩具，以及派遣志愿者深入當(dāng)?shù)厣鐣峁└鞣N專業(yè)服務(wù)，等等。這對于爭取當(dāng)?shù)孛癖姷暮酶杏泻艽髱椭?/div>
本文編號：18879
盡管如此，隨著中國大陸同拉丁美洲關(guān)系的迅速提升，臺灣能否維持臺拉關(guān)系的基本格局乃至長期穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)鍵取決于臺灣當(dāng)局是否有足夠的決心和能力加強以下三方面努力：
第一，有效擴大同拉美地區(qū)在各領(lǐng)域的交往合作。總體看，臺灣同拉美地區(qū)無論在經(jīng)貿(mào)和民間往來上，還是在技術(shù)、文化交流上，合作水平都很低。除雙方社會經(jīng)濟發(fā)展水平差距以及彼此市場互補程度較弱等因素外，臺灣當(dāng)局對拉美遠(yuǎn)不如對北美、歐洲、亞太等地區(qū)那樣重視，恐怕是更重要的原因。例如，臺灣２０１２年同拉美地區(qū)貿(mào)易額及在拉美投資額僅分別占其當(dāng)年對外貿(mào)易和投資總額約３％和１％；文教和民間交流方面，臺灣當(dāng)局２０１２年共資助島內(nèi)非政府組織及其他民間機構(gòu)赴海外參加各類國際會議與國際活動共２９３６次，其中亞太地區(qū)１３３９次、北美地區(qū)６８３次、歐洲地區(qū)６４８次，但拉美地區(qū)僅４１次�！玻薄�
臺灣中華戰(zhàn)略學(xué)會研究員向駿也撰文批評臺灣當(dāng)局對外文化交流偏重歐美國家，未能如計劃的那樣同拉美地區(qū)建立文化交流機制�！玻病晨梢姡_灣當(dāng)局需加大對臺拉關(guān)系的投入力度，進(jìn)一步鞏固雙方合作基礎(chǔ)。此外，臺灣當(dāng)局還需徹底消除拉美“邦交國”對臺灣“金援”的過分期待。臺灣目前已基本停止了對拉美“邦交國”“以金錢換友誼”的做法，而代之以更多的人道和發(fā)展援助，如派遣更多醫(yī)療小組、加強農(nóng)牧漁業(yè)培訓(xùn)、提高救災(zāi)和減貧援助等。在岡比亞宣布同臺灣“斷交”后，馬英九再三強調(diào)“不會靠‘金援’買回友誼”，朝此方向邁出重要一步。未來，只有臺灣不斷擴大同拉美地區(qū)在經(jīng)濟、技術(shù)、社會、文化等各方面的交流合作，臺拉關(guān)系方有望走上穩(wěn)定發(fā)展的軌道。
第二，與大陸方面充分協(xié)商，就兩岸關(guān)系和平發(fā)展階段臺灣的“邦交”關(guān)系問題做出合理安排。人們一般認(rèn)為，臺灣對外關(guān)系的發(fā)展，包括維持現(xiàn)有“邦交”關(guān)系不變，有利于增進(jìn)兩岸互信，是有利于兩岸關(guān)系和平發(fā)展的。〔３〕然而，岡比亞“斷交事件”表明，并非大陸方面有意“挖臺灣墻腳”，而是一些國家急于同中國大陸建立關(guān)系而主動“離棄”臺灣。如何盡量避免此類突然事件再次發(fā)生？一旦出現(xiàn)，兩岸又應(yīng)當(dāng)如何處理？這些都是臺灣當(dāng)局必須直面的問題。有大陸學(xué)者已提出兩岸雙方互邀對方派代表參加己方駐外使領(lǐng)館、在時機成熟時共組代表團以“中國”名義同所有外國建立外交關(guān)系等建議。〔４〕
臺灣方面應(yīng)對此予以積極考慮。不僅如此，雙方還可在相關(guān)協(xié)商中討論如何在同包括臺灣現(xiàn)有“邦交國”在內(nèi)的拉美地區(qū)進(jìn)行經(jīng)貿(mào)、文化交流時形成合力，爭取共贏的問題。２０１３年６月５日，習(xí)近平總書記在墨西哥參議院發(fā)表演講指出，“作為世界第二大進(jìn)口市場，中國今后５年將進(jìn)口１０萬多億美元產(chǎn)品，對外投資規(guī)模將超過５０００億美元。我們有信心保持中國經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，這將給包括拉美和加勒比在內(nèi)的世界各國帶來更多商機，為世界經(jīng)濟增長做出更大貢獻(xiàn)”�！玻薄�
緊接著，尼加拉瓜、洪都拉斯、危地馬拉等臺灣“邦交國”便宣布將同中國大陸企業(yè)合作開發(fā)和運營運河、鐵路、機場、港口等工程，計劃投資額達(dá)數(shù)百億美元。這些工程的啟動，為兩岸在拉美地區(qū)的進(jìn)一步合作提供了機會。正如習(xí)近平總書記２０１３年１０月６日在印尼巴厘島會見臺灣兩岸共同市場基金會榮譽董事長蕭萬長時所說：“雙方應(yīng)該順應(yīng)民心、抓住機遇，促進(jìn)兩岸關(guān)系發(fā)展取得新成果…兩岸經(jīng)濟同屬中華民族經(jīng)濟，在亞太地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展新形勢下，雙方只有加強合作，才能更好應(yīng)對挑戰(zhàn)”。〔２〕若臺灣當(dāng)局能夠在兩岸充分協(xié)商的基礎(chǔ)上積極鼓勵臺灣企業(yè)參加中國大陸與拉美各國的合作工程，不但有利于鞏固和擴大臺灣在拉美地區(qū)的實質(zhì)參與和影響，也可借此推動與大陸方面就兩岸在國際領(lǐng)域合作問題的探討，為兩岸在和平發(fā)展階段靈活合理地處理臺灣現(xiàn)有“邦交”關(guān)系探索新的模式。
第三，積極響應(yīng)大陸方面盡早開啟兩岸政治協(xié)商的提議，在務(wù)實探討中解決雙方的政治定位問題。隨著中國大陸綜合實力與國際地位的不斷提升，以及同世界各地交往合作的迅速擴大，臺灣方面不論像陳水扁當(dāng)政時期那樣“拼外交”，還是寄希望于中國大陸不“挖臺灣墻角”，都不可能長久保持在拉美及其他地區(qū)的“邦交”關(guān)系。同時，臺灣要同拉美及其他地區(qū)的“非邦交國”深入發(fā)展關(guān)系，將更多涉及名義、身份及彼此法律程序等復(fù)雜問題，也必須得到中國大陸的支持才行。因此，只有兩岸盡早啟動政治協(xié)商進(jìn)程，逐步確定雙方的政治定位及在國際上的角色分工，臺灣才能真正擺脫“邦交國”越來越少、國際參與程度進(jìn)展緩慢的困境，從而開啟兩岸在國際上從“共用”到“共享”中國主權(quán)的新時代�！玻场�
臺灣各界亟需認(rèn)識到，期待著通過保有一定數(shù)量的“邦交國”來體現(xiàn)臺灣“主權(quán)”和國際地位是不現(xiàn)實的。無論未來的臺拉關(guān)系還是臺灣整體對外關(guān)系的發(fā)展，最終還是要回到“一個中國”共識和兩岸統(tǒng)一愿景上來。這一愿景的確立，不但將使臺灣方面對“邦交”問題的憂慮徹底成為過去式，還有利于保障和拓展兩岸雙方在拉美乃至世界的投資、經(jīng)貿(mào)、海外公民保護、文化合作交流等海外利益，對包括臺灣人民在內(nèi)的中華民族來說均善莫大焉。
五、結(jié)語
長久以來，臺灣與拉美地區(qū)特別是“邦交國”的關(guān)系一直保持著“政熱經(jīng)溫”的趨勢。盡管馬英九上任后大力促進(jìn)雙方在經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的交流合作，但短期看難有實質(zhì)性突破。未來幾年，如何穩(wěn)住在拉美地區(qū)的“邦交”關(guān)系仍將是臺灣當(dāng)局對拉美工作的首要目標(biāo)。中國大陸無疑是影響臺拉關(guān)系發(fā)展的最大因素，而拉美國家自身政策的變化也會給臺拉關(guān)系帶來一些新的變數(shù)。這意味著臺灣方面決不可期待著僅憑大陸的善意便可確保臺灣在拉美的“邦交”地位無虞，而必須將未來臺拉關(guān)系特別是與一些“邦交國”的關(guān)系置于兩岸問題的最終解決框架中考慮。可以說，臺拉關(guān)系的未來走向?qū)μ幱诤推桨l(fā)展階段的兩岸關(guān)系而言，既是一方測試兩岸政治意志與智慧的“試金石”，也可能為雙方加快政治協(xié)商步伐創(chuàng)造新的機遇。
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