第 1 章 緒論 

1.1  研究背景及意義

1.1.1 研究背景

我國改革開放已有三十余年，在此過程中我國的基礎設施水平取得了非常大的進步，如高速公路、高鐵的開通總里程均已列世界第一。我國基礎設施中作為公用事業的城市污水處理項目等環保項目作為市政工程一直以來都是由政府投資、建設和管理，而政府財政往往是有限的，因此可能導致城市污水處理項目建設投入不足，運轉艱難，管理和技術越來越落后，形成惡性循環。

為此，我國政府正著手改革原有的工程項目投融資體制，因為在傳統計劃經濟體制下形成的高度集中的投資管理模式已經越來越不適合現代經濟發展的需要，項目資金來源渠道、投資主體、投資方式等的改革均以市場化為導向。城市污水處理項目也逐漸轉變為商品形態，其投融資機制也紛紛進行了改革，確立了市場化、社會化的發展道路，鼓勵和吸引國有資本外的各種資本參與到城市污水處理項目建設中。

2004 年 7 月，國務院印發了《國務院關于投資體制改革的決定》，要求各級政府要創造條件，利用特許經營等多種方式，將有一定的投資回收能力和合理利潤回報的公益事業和公共基礎設施項目推介給各種非國有資本；另外，該決定提出對于已經建成并投入正常運營的國有資本投資的項目，評估后具備條件的項目經過主管部門批準后可以依法轉讓產權或經營權，以回收的資金滾動投資于其他各類基礎設施建設，而TOT 融資模式正好符合決定中的要求。

TOT 融資模式作為一種新型的投資運營方式，是基礎設施建設融資與經營的一種有效的制度創新，它在推動我國城市污水處理建設事業方面正在發揮著積極的作用。

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1.2 TOT 融資模式概述

1.2.1 TOT 融資模式概念由來

在我國大規模建設基礎設施的早期階段，由于缺乏資金和技術管理水平，BOT、BT 等模式曾被我國各級政府寄予厚望，但是由于合作雙方利益關注點相差太大，使得BOT、BT 等模式長期未能有效推廣開，而問題的癥結就是集中在風險較高的建設（即B）階段。而 TOT 融資模式由于避開了 B 中所包含的大量風險和矛盾，比較容易使雙方意愿達成一致，合肥王小郢污水處理項目即為 TOT 融資模式應用的經典成功案例。

TOT 是“移交—經營—移交”(Transfer-Operate-Transfer)的簡稱，具體指政府對已建成的基礎設施項目進行資產評估的基礎上，以項目在一定期限內的現金流量為標的，通過公開招標向社會投資者出讓該項目一定期限的特許經營權，從而一次性的從投資者融得一筆資金，用來建設其他新項目。投資者在購得該項目資產或特許經營權后，組成項目公司，該項目公司在特許經營期內擁有、運營和維護該項目設施，并通過收取服務費以回收投資并取得合理的利潤。特許運營期滿后，投資者再將運行良好的項目設施無償地移交給政府。

從本質上看，TOT 融資模式是政府將已經投入正常運營的基礎設施項目租賃給感興趣的投資者，而投資者則一次性的向政府支付租金。通過 TOT 融資模式，政府可以馬上回收項目設施建設資金，同時也將項目運營移交給了投資者，避免了壟斷經營常出現的效率低下等問題。從投資者角度考慮，其接收的是已經投入正常運營的項目，從而可以不用考慮項目建設期面臨的各種風險。T—O 過程具有貿易性質，其標的為項目設施在特許經營期限內的現金流量，但 TOT 整個交易過程具有租賃性質，其租金是一次性支付給政府的。

例如，北京市政府將北京市第九水廠一期工程 20 年的特需經營權以 15 億元人民幣的價格一次性轉讓給了北京市控股有限公司，并用轉讓得到的 15 億元資金建設北京市第九水廠三期工程。

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第 2 章 TOT 融資模式應用在污水處理項目時的問題剖析

如前所述，TOT 融資模式在盤活存量資產、拓展融資渠道等方面有明顯的優勢，有很大的應用前景，但前提是要對該融資模式潛藏的風險進行足夠的把控，以下將就TOT 融資模式的風險研究方法及風險識別進行簡要的論述。

2.1 TOT 融資模式的風險研究方法

在風險管理的前期階段，需要根據項目目標確定風險評估的方法。風險評估是指針對風險事件可能造成的影響范圍和損失程度進行量化測評。首先通過各種方法預估風險事件發生的概率及分布情況；然后評測單個風險因素對項目目標的影響度；再綜合考慮多種風險因素同時發生時對項目目標的影響度，最后提出可行的風控方案。

評估風險的方法可分為兩大類：定性分析法和定量分析法。定性的方法主要依靠風險管理人員根據自己的實踐經驗和主觀判斷推測風險的影響范圍和程度，適用于評估沒有完備歷史資料和詳細數據的風險。定量分析法是在掌握具體信息的基礎上，定量地考慮損失概率、風險后果嚴重程度等，明確某些變量之間的關系并進行預測。定量分析法以數據為計算根據，但是對數據不能反映的嚴重問題或突發情況可能發生時就有必要進行修正，修正的過程同樣也是定量的評估方法。兩種方法各有優劣，實踐中是將這兩種方法結合使用，取其長避其短。

TOT 融資模式的風險評估事關項目成敗，其評估過程是異常龐雜的，對項目初始、運營階段的評估尤為重要。因此 TOT 項目風險因素眾多且有一定程度的不確定性，預估的風險很有可能跟實際風險有顯著差別，為盡量保證風險評估的準確性，很多有效的風險評估技術己得到發展并可應用于 TOT 融資模式項目，如決策樹法、調查打分法、層次分析法等等。

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2.2 TOT 融資模式應用在污水處理項目時的風險識別

在城市污水處理項目的 TOT 融資方案設計過程中，需要考慮的影響因素包括項目的技術工藝要求、處理水量的確定、污水處理費的定價、處理廠的進水水質要求、行政政策、法律法規環境、特許經營權的轉讓價格等。

根據 TOT 融資模式特點并結合項目生命周期階段理論，可知 TOT 融資模式項目的風險分布在四個項目階段：項目啟動階段的風險，項目移交給投資者時的風險，投資者在特許經營階段的經營風險和投資者將項目移交回政府的風險，也就是項目特許經營期屆滿，向政府交還經營權時所涉及的風險。通過項目階段的劃分，可以依次分別考慮各階段的風險，這樣不容易疏漏個別風險。四個階段的具體風險詳細論述如下。 

2.2.1 項目啟動階段的風險

項目的啟動階段是 TOT 污水處理項目的起始階段也是最重要的階段之一，這個階段主要是篩選可行的項目并進行可行性研究論證，主要工作內容是進行項目招投標和特許經營協議條款的談判，該階段是 TOT 項目成功與否的先決條件。該階段的風險具體分析如下：

[1]  項目調查結果和預測偏差較大。在項目的可行性研究階段，經常需要研究大量的數據以對項目進行評估。但有的污水處理項目可行性研究非常倉促，難以及時召集充足的專業人員組成調研組，或其他主客觀原因致使調查人員不能深入運營中的項目仔細地實地考察，最終導致調查和預測出的數據出現較大的偏差，例如預估出的將來的污水處理量、水質質量要求與實際運營狀況偏差較大；對機械設備情況評價過于樂觀；對效益預測過高或成本預測過低；對于可能對項目產生重要影響的因素疏于考慮，等。

對項目狀況的評估預測過于樂觀時會導致收益預期偏高，投資者為了提高中標幾率就會尋求低價中標，這樣無疑會增加項目未來的運營難度。反之如果預測過于悲觀，則會導致預期收益偏低，會影響投資者繼續參與投標的積極性。

[2]  可行性研究報告的審核偏差。由于可行性研究報告內容豐富，審核工作量大，時間緊迫，自檢環節常常出現疏漏，審查人員很難發現報告中的錯誤。另外在實際的審核過程中，審核人員常常選擇完全信任可行性報告中的內容，而不是認真復核報告內容，這樣失去了糾正錯誤內容的機會。

[3]  投標過程中的風險。在以往的工程項目招投標過程中，招投標過程透明度低，常出現串標、圍標等顯失公平的現象。國家雖然近年來對這些現象進行了嚴厲的打擊，但仍不能徹底杜絕這些違規操作。因此，投資者如果能盡早識別出該風險，則可以選擇退出這個項目，將精力集中于其他項目上。

[4]  投資者融資能力的風險。投資者的收益是建立在污水處理設施未來的現金流上的，，污水處理 TOT 融資金額大,  投資者要在短期內籌集大筆資金參加投標，因此要求投資者具有短期快速籌集大筆資金的實力，這就存在投資者現金流是否充足的風險。

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第 3 章  TOT 融資模式的風險管理在合肥市王小郢污水處理項目中的實際應用 . 18

3.1 王小郢污水處理項目背景及現狀................. 19

3.2 王小郢污水處理項目的風險管理研究................... 20

第 4 章  結論及建議................ 23

4.1 結論.................. 23

4.2 研究的局限性與未來研究方向................... 23

第 3 章 TOT 融資模式的風險管理在合肥市王小郢污水處理項目中的實際應用

3.1  王小郢污水處理項目背景及現狀

作為安徽省第一座大型的城市污水處理廠，合肥王小郢污水處理廠也是當時全國規模最大的氧化溝工藝城市污水處理廠。該項目分兩期建設完成，一期于 1998 年建成投產，二期于 2001 年建成投產，兩期合計日處理能力約為 30 萬噸，建設總投資約為3.2 億元。

2003 年，合肥市政府決定采用 TOT 融資模式，通過國際公開招標的方式轉讓王小郢污水處理廠的資產經營權益，特許經營期為 23 年，招標方式是確定污水處理價格、以資產轉讓價格為主要指標進行公開競爭。為此，合肥市成立了由常務副市長任組長、各部門負責人為小組成員的招標領導小組，由市國資委、建委、城投公司及相關專家組成的王小郢 TOT 項目辦公室負責具體工作。合肥市產權交易中心作為該項目的招標代理，聘請第三方招標顧問全面協助項目辦公室和交易中心的工作。

該項目資產權益轉讓底價為 2.68 億元，最終柏林水務聯合體以 4.8 億元的投標報價高溢價中標，時任國務院總理溫家寶和德國總理施羅德出席了項目簽約儀式，此項目為中德合作的 22 個典范項目之一。柏林水務聯合體的成員之一柏林水務集團是德國最大的自來水和污水處理企業，在全球擁有 17 家自水廠和 28 家污水處理廠，負責世界上共 1200 萬人口的自來水供應和污水處理，柏林水務集團在國際水務領域已經經營了 100 多年，在水務領域積累了豐富的經驗。

該項目招投標文件規定特許經營期的污水處理服務費單價為 0.75 元/噸，該單價為隨后實施的一系列城市污水處理市場化項目確立了價格標桿，使當時整個行業的價格下降 20%了以上，開創了國內污水處理 TOT 融資模式的先河。

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第 4 章 結論及建議

4.1  結論

綜上所述，TOT 融資模式改變了我國城市污水項目建設長期由政府出資建設，再由事業性單位負責運營的模式，解決了長期困擾我國城市污水處理設施的投資、建設和運營等負擔大、經費緊張的難題，拓寬了資金來源渠道。 我國城市污水處理項目采用 TOT 的融資模式后，提高了項目的運行管理水平和運行的穩定性，降低了政府的初始資金投入，大大減輕政府的經濟壓力；另外，該模式盤活了既有固定資產，引入大量的社會閑置資金參與我國基礎設施的建設，整體提高了社會福利。 

本文試圖對 TOT 融資模式在城市污水處理項目應用過程中的風險管理進行綜合分析研究并得出結論，但限于個人能力有限及各種資源條件的約束，研究可能會存在一些不足。

目前 TOT 融資模式在我國污水處理項目上的應用案例已有不少，但成功的并不多，說明該模式在實踐中有很大的風險。本文對風險管理模型的研究計算還不夠深入，缺乏數學上的定量的計算模型研究，有待繼續實踐探索并與理論相結合，提出更加完善的模型。另外，本文引入的實際案例偏少，理論與實際結合還不夠，解釋力和說服力可能難獲得廣泛認同。

參考文獻（略）