引  言 

（一)  研究背景
我們要想了解一件事情的原委，最可靠的方式就是自己親自進行調查。一樣的道理，法律的制定，不應該看立法主體的個人喜好，而應該看該法律的制定是否符合當地人民、當地社會的實際需要，以避免個人的偏見。否則，惡法出現，人民抵制，法律取得不了良好的實際效果。所以，我們要想立一部好的法律，必須要親自進行調研，了解影響法律制定的各種因素。 “1954 年以前，我國是分散性的立法體制，地方享有較大的立法權；1954年以后，我國是高度集權的立法體制，地方不再享有立法權；1982 年，中央權力機關制定法律賦予了省級權力機關享有地方立法權，以后的立法體制都是在此基礎上進行完善的。”[1]“嚴格來說，地方立法的外延可以從兩個角度來看,狹義的地方立法僅包括地方人大立法即省級權力機關、較大的市的權力機關制定的地方性法規。廣義的地方立法還包括地方行政立法即省政府、較大市政府及其各個部門制定的地方政府規章。”[2]但是，由于本人研究的重點在地方人大立法方面以及自己學識的限制，，本文的地方立法特指地方人大立法，是從狹義的地方立法的角度來闡述的。經過三十多年后，我國的地方權力機關制定了許多新的地方性法規，內容上覆蓋了社會管理、民生領域等各個方面，在數量上已經達到了我們的要求。“從 2010 年起，我國立法發展進入到了注重內涵發展，注重立法質量提升階段。中央權力機關制定的相關法律也強調了立法質量的重要性。”[3]質量良好的地方立法能最大程度的發揮其對社會的調整作用，能事半功倍。因此，加強對地方地方立法問題的研究意義重大。 “新時期我們國家強調要建設法治政府、陽光政府、服務政府。而要實現這個目標，就必須制定越來越多的良法。所謂良法指的就是這樣的法律適合當地人民，當地社會的實際需要，對社會調整發揮良好的功效。”[4]“隨著中國法治化進程的逐步推進，雖然我國地方立法工作取得了巨大的成就，但是地方立法也存有不少問題，嚴重制約著我國地方立法水平的提高。
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（二）  研究現狀 
三十多年以來，雖然我國的地方立法取得了長足進步，但是現實生活中我們還是看見人民群眾對地方立法的不滿，這主要是因為這些地方立法的質量不高，沒能充分的保護公眾的合法權益。針對我國地方立法質量這個問題，我國相關的學者發表了許多的專著和學術論文，加深了我們對這個問題的了解。例如，崔卓蘭教授的《地方立法質量提高的分析和探討》一文，指出我國的地方立法雖然取得了極大的成就，但是在立法觀念、立法技術、價值取向等方面還存在不足，急需完善。朱景文教授《關于立法的公眾參與的幾個問題》一文中，提出了要豐富人民參與立法活動的有效渠道，擴大立法的民主性，進一步健全立法聽證制度，以有利于法律的順利執行。劉敏教授在《地方法治進程評價體系研究》一文中針對地方立法質量這個問題設計了一套評價標準，以期更好地評價地方立法質量。此外，我國的許多法律學者也加大對地方立法主體的法律知識培訓和教育，進而提高他們的立法水平。相關的地方立法主體也積極改變自己的不足之處，使我國的地方立法質量有好轉的趨勢。但是，在對我國地方立法質量這個問題的探究上，我國相關學者的研究還是存在不足的地方，我們必須要正確看待。已有的研究大多集中在立法質量的概念和評價標準以及我國地方立法質量存在的問題上，僅僅是對地方立法質量進行一些系統概括研究，并沒有深入分析產生這些問題的原因及如何提高我國地方的立法水平。提出問題是為了更好地解決問題，已有的研究只是提出了問題，卻沒有分析問題和解決問題，這樣難免會有失偏頗。在提出完善我國地方立法質量的舉措上，許多學者的建議沒能抓住問題的根本，都是一些細枝末節的東西。另一方面，在對我國地方立法質量進行探究的過程中，許多學者的論述都是重復的，缺乏原創性，這些都會導致我們對我國地方立法質量這個問題的理解不夠深刻。本文在已有研究的基礎上將側重點集中在我國地方立法質量存在問題的原因分析上和如何提高我國的地方立法質量上來，以期讓人們對這個問題的了解更加深刻。 
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一、地方立法質量的基本理論 

（一）  地方立法質量的法理基礎 
“新時期我們國家強調要建設陽光政府、法治政府、服務政府。”[7]要實現這一目標，僅僅做到有法可依還是遠遠不夠的，更需要立法的質量得到提高。地方立法在我國法治體系中的地位猶如房之地基，是中央立法的重要基礎。因此，提高地方立法質量對于推進國家治理能力的現代化和促進我國社會主義法治國家建設都是意義深遠的。 “新時期，我黨提出了國家治理能力現代化這一理論。這是我黨對我國國情的準確把握，是我黨執政方式與時俱進的深刻表現，必將更好地促進社會的穩定與發展。國家治理能力現代化更多的指的是執行能力足夠強。”[8]“隨著 2010 年我國社會主義法治體系的建成，我們國家的制度體系已經基本健全，因而我們要把重點轉移到推進國家治理能力現代化的方向上來。”[9]要想實現國家治理能力的現代化就必須保障地方立法得到廣大人民群眾的積極擁護和遵守，要實現這一點地方立法質量的水平至關重要。地方立法質量達到高水準會保障廣大人民群眾的切身利益，會得到人民的信任利于更好的貫徹執行，會保障社會秩序的良好運轉。目前人們已經認識到“法治”是治理一個國家的最有效的方式，這是一個大趨勢不可逆轉，我們國家更應該站得高，望的遠，緊緊把握時代的脈搏，與時俱進，推進國家治理能力的現代化。 
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(二)  地方立法質量的含義對于地方立法的含義人們有兩種不同角度的理解。“狹義的地方立法是指省級別的權力機關和較大的市的權力機關嚴格按照法定權限和程序，制定地方性法規的活動。廣義的地方立法還包括省級別的政府和較大的市的政府遵照法定權限與程序制定地方政府規章的行為。”[12]因而對地方立法概念的認識不同，地方立法主體的范圍也就不同。由于本人的研究重點是省級別的權力機關和較大市的權力機關的地方立法以及自己知識的不足，因此本文是從狹義的地方立法的角度來闡釋地方立法的。 立法質量指的就是立法結果和過程的好壞程度。對于立法質量的概念，不同的人有不同的看法。“有的認為既包括立法結果也包括立法過程；有的認為就是指經過一系列立法過程后制定的法律產品的水平高低；也有的人認為立法質量就是指立法機關制定法律的整個過程是否規范化和嚴謹化。”[13]從以上學者對立法質量的概念的理解上，我們可以看出一些細微區別。“第一種看法是站在立法結果和立法過程兩個角度上來理解的；第二種看法是在立法結果的角度上來理解的；第三種看法是在立法過程的角度上來理解的。”[14]對立法質量的評價需要建立在該法律產品是否能夠很好地調整社會，是否能夠滿足人民群眾的需要的基礎之上。我們主要是看該法律產品的優劣程度如何，強調的是“立法結果”，并不是制定良法的“立法過程”如何。因此，本文是立足于第二種看法的角度上來理解立法質量的。我們強調的是“立法結果”，不是“立法過程”。如果我們僅僅將立法質量局限在“立法過程”的范圍之內，我們就沒有真正把握立法質量這個概念的真正內涵。所以，本文的立法質量指的是法律產品在社會中實施的效果如何，是立足于“立法結果”的角度來談立法質量問題的。以上我們分別對“地方立法”和“立法質量”的內涵進行了深入剖析，那么地方立法質量的內涵也就一目了然了。“因此，所謂地方立法質量指的就是地方權力機關制定的地方性法規的質量優劣程度。”[15] 
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三、如何提升我國地方立法質量....... 22 
（一）加強地方立法主體建設....... 22 
1.  樹立正確的立法觀念......... 22 
2.  加強地方立法主體素質的建設......... 22 
3.  優化立法主體結構........... 24 
（二）明確地方立法權限........... 25 
1.  明確地方立法權限劃分的原則......... 25 
2.  明確地方立法權限劃分的范圍和方式........... 26 
（三）完善地方立法程序........... 27 
1.  完善地方立法的提出程序..... 27 
2.  完善地方立法的起草程序..... 28 
3.  完善地方立法審議程序....... 28 
4.  地方性法規的表決和公布階段需要完善......... 29 
（四）完善立法聽證制度........... 30 
1.  明確對聽證相關人員的要求........... 30 
2.  嚴格規范聽證會程序......... 30 
（五）完善備案審查制度........... 31 

三、如何提升我國地方立法質量 

（一）  加強地方立法主體建設 
目前，我國的地方立法主體在建設方面存在許多問題，主要是地方立法主體的觀念陳舊、人員構成不合理、權利義務意識不高。要想加強地方立法主體的建設，最終達到提高地方立法質量的結果，我們務必要從下面幾點進行完善。地方立法的目的是構建良好的法律規范，合理的調整社會的各種復雜的利益關系，促進當地經濟的發展，提高人民的生活水平。“實踐中，我國的地方立法過于強調行政管理，忽略了立法要為經濟發展，要為人民服務的大局，引發了一系列的政府與人民的激烈矛盾。為此我國的地方立法者應當吸取經驗教訓，合理的分配行政機關和人民大眾的權利，讓人民群眾在心中真正形成對地方立法的敬意，心甘情愿的愿意遵守。”[50]孟德斯鳩的《論法的精神》一書告訴我們，必須對權力進行制約，否則政府權力極易侵犯公民的合法權益。所以，地方立法必須將行政權力限制在籠子里。為此，地方性法規在內容的規定上要做到以下幾點：一是授予行政部門權力的同時，要規定行政部門的責任；二是要明確各行政部門的行政權限；三是要加強對行政機關超越權限、濫用權力行為的監督。“我國的法律要能更好的保障人民實現當家做主的愿望，這才是新時期我國地方立法的發展方向。我國法律對地方立法主體權力規定的過多，責任卻規定的很少，這導致地方立法主體不能很好的履行自己的職責。為此，需要增加地方立法主體的責任。”[51]只有這樣，才會使地方立法主體增強責任意識。有了工作壓力，地方立法主體就會增加工作的的積極性，會更加嚴肅認真的保質保量的完成地方立法的任務，客觀上也就提高了地方立法質量。 
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結  論 

三十多年來，我國的地方立法機關制定的地方性法規的數量已經達到了相關要求，但是地方性法規在質量上存在的問題卻日益凸顯。這些問題包括地方性法規的可操作性不強，地方性法規的制定落后于社會現實，地方性法規超越權限等。出現這些問題的原因涉及我國地方立法機關的立法全過程，我們必須要立足于地方立法機關這個角度，全方位的提高地方立法機關的立法水平。另一方面，我們必須要通過宣傳等相關措施增加民眾們參與到地方立法工作過程中的興趣。目前在地方立法的工作中，地方立法機關與公眾的溝通交流很少，導致民眾對地方立法質量很不滿又沒有合理的渠道將自己的意見反映給地方立法機關，因此民眾在地方立法機關的大樓面前常常進行“拉橫幅”的抗議。要想解決這些問題需要我們付出更大的努力和犧牲，因此我們要時刻保持警醒。 立法權在各國的法律體系建構中都是至關重要的權力，它往往決定著法律的實際執行效果。立法的質量提高了，行政機關就可以嚴格依法辦事，人民群眾也會信服，大大減少法律的執行阻力。地方立法是中央立法的基礎，在一國的法律體系中有著舉足輕重的地位，人民群眾對地方立法質量高低的感受最敏感，所以我們要高度重視地方立法的質量問題。地方立法質量提高了，人們才會加深對法律的信仰，進而在全社會樹立法律的權威，從而更好地實現把我國建成社會主義法治國家的目標。目前我國的地方立法質量存在的問題很多，已經嚴重的影響到國家法律體系的良好構建，社會經濟的良好運行，我們必須下功夫深入分析影響地方立法質量的相關因素。 
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參考文獻(略)