《社會》突發公共衛生事件應對的中美比較分析

　　近年來，炭疽、SARS和禽流感等事件使人們開始關注突發公共衛生事件所造成的危害。如何應對突發公共衛生事件成為當今各國政府、學者和公眾關心的熱點問題。自“9·ll”和炭疽事件后，美國不斷投入資源用于信息網絡建設和更新醫療設備等，其突發公共衛生事件管理體系發展較為完善，公共衛生技術和設備較為先進?。中國自2003年SARS事件后．開始加強對突發公共衛生事件的應急體系建設．但相對而言，我國應對突發公共衛生事件的能力還比較薄弱。亟待加強。本文通過對美國與中國的突發公共衛生事件的應急管理體系、應對組織機構和應急處置過程3個方面進行對比分析。為完善我國突發公共衛生事件的應對體系和機制建設提供借鑒和參考。

　　1 突發公共衛生事件應急管理體系框架的比較

　　1．1 中國的突發公共衛生事件應急管理體系

　　1．1．1 縱向：我國突發公共衛生事件應急管理網絡是由“中央一省一地(市)一縣”4級疾病預防控制網絡組成的目。我國的各級疾病預防控制機構是各級衛生行政部門領導下的公益性事業單位，各級之間無行政管理職能而僅有業務指導關系。根據事件級別由不同層級的應對機構處理。

　　1．1．2 橫向：我國的突發公共衛生事件管理體系包括以下幾個部分：應急指揮系統：涵蓋衛生、宣傳、公安、農業、環保和質檢等多個部門，共同協調指揮應對突發公共衛生事件。(2)監測預警報告系統：包含疾病預防控制網絡直報系統、農業部門的動物疫情監測系統等。(3)反應系統：包括應急醫療救治體系、疾病預防控制體系、衛生執法監督體系和公安消防部門等。(4)信息發布系統：衛生部新聞發言人、新聞辦公室與各地衛生行政部門新聞發言人、新聞宣傳機構間建立工作聯系網絡．配合宣傳部門做好輿論宣傳和引導工作。(5)保障系統：我國正在逐步建立一個全面的保障系統，包括物資保障、經費保障、通信與交通保障、法律保障和社會公眾的宣傳教育等( 表1)。

　　1．2 美國的突發公共衛生事件應急管理體系

　　1．2．1 縱向：美國的突發公共衛生事件應急管理網絡是一個全方位、立體化、多層次和綜合性的應急管理網絡，自上而下包括CDC(聯邦疾病控制與預防系統)——HRSA(地區，州醫院應急準備系統)——MMRS(大都市醫療應急系統)。(1)疾病控制與預防中 5,(CDC)：隸屬于衛生部，是美國突發公共衛生事件應對系統的核心和協調中心，兼具管理職能和業務職能，下設7個中心或辦公室，分管各項疾病控制工作，可以根據全國需要給各州分配經費，向各州派遣人員與當地機構共同工作。(2)地區／州醫院應急準備系統：是由衛生部下屬的衛生資源和服務部啟動的，通過此系統提高州／地方醫院、門診中心和其他衛生保健部門的應急救援能力，執行區域應對突發公共衛生事件的各項措施。(3)大都市醫療應急系統(MMRS)：最初是由衛生部的突發事件準備辦公室啟動的，目的是提高整個轄區的應急能力，通過各部門的協作互動，整合各種資源，確保城市在突發公共衛生事件發生后最初的48小時內，能靠自身力量有效應對事件，直到州或聯邦應急反應力量的到來。

　　1．2．2 橫向：美國的橫向管理體系包括：(1)全國公共衛生信息系統：包括早期探查的BioSense監測系統，負責疾病監測的電子網絡疾病監測報告系統(NEDSS)，負責安全通訊的EPI—X系統，負責信息傳播與溝通的衛生警報網絡系統(HAN)，負責響應的突發事件應急行動中心(EOC)體系16]。

　　全國公共衛生實驗室快速診斷應急網絡系統：美國公共衛生系統實驗室自成體系，按聯邦、州和基層分為3級，統一為現場調查服務。(3)現場流行病學調查控制機動隊伍和網絡系統：CDC于1951年成立流行病學情報服務項目(EIS)，EIS是一個獨特的為期兩年的研究生培訓項目以及流行病學專業在職人員培訓項目。經過多年的發展，CDC已建立了一支精良的流行病學調查機動隊伍和全國網絡，超過75％的EIS畢業生會留在CDC工作或者去州或地方的衛生部門。全國大都市醫學應急網絡系統：由聯邦政府出錢裝備和補貼各大都市的醫院，這些醫院平時根據市場需要運行，同時，不斷進行傳染病防治能力的訓練準備。一旦出現疫情，在政府要求的時間內可以馬上轉換為應急醫院。全國醫藥器械應急物品救援快速反應系統：美國在幾個保密的戰略地點儲備應急醫藥和急救用品，包括疫苗、抗生素、抗體、解毒劑及輸液設施等，可在12小時內為美國任何受災地區一次提供50噸以上的醫藥和急救用品。

　　2 突發公共衛生事件應急處置組織機構的比較在中國，根據突發公共衛生事件性質、危害程度和涉及范圍，突發公共衛生事件劃分為特別重大(I級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ 級)4級19]。在美國根據事件的嚴重程度一般將其分為聯邦級和地區級。表2為發生最高級別突發公共衛生事件的時候， 中國與美國所涉及到的機構情況。

　　中國在應對其他級別突發公共衛生事件的時候由各級人民政府負責統一領導和指揮，衛生行政部門組織醫療機構、疾病預防控制機構和衛生監督機構開展調查與處理，其他機構各司其職，共同完成突發公共衛生事件的應對工作。

　　美國則是在各級政府領導下， 由州或地方衛生局負責組織應對突發公共衛生事件， 與當地的應急管理機構(Emergency Management Agency，EMA)和突發事件應急行動中 (l,(Emergency Operations Center，EOC)共同協作，聯合醫療機構和政府其他部門一起應對。應急管理機構(EMA)主要協調各方機構做好應急準備，在事件來臨時能快速反應。專業性的應急反應部門和衛生部門的緊密結合使得應急準備比較充分，對突發公共衛生事件應對更為及時有效。

　　3 突發公共衛生事件的應急處置過程的比較由于突發公共衛生事件應對體系、反應機制的差異。中國與美國在處理突發公共衛生事件的時候必然也會有所差異，總結中美兩國在應急處置過程中的特點，可以發現自身存在的問題，為以后更好地應對突發公共衛生事件提供參考。

　　3．1 監測預警與報告我國利用傳染病報告信息系統、突發公共衛生事件報告系統及專病管理系統等網絡直報系統，提高了傳染病報告的及時性、監測資料的完整性和準確性。但是還存在著一些問題，如基層機構在系統的網絡可及性上的限制．基層公共衛生實驗室或醫療機構的實驗室檢測能力和水平的限制，醫務人員的監測意識和報告責任意識不強，都會影響突發公共衛生事件的早期發現。

　　在美國，國家電子網絡疾病監測系統、BioSense監測系統和傳染病早期監測預警系統等共同作用．形成完整監測網絡，在國家、州和地方3個層次上收集和監視全國范圍的疾病發病趨勢和暴發方面的數據。醫療機構和實驗室都承擔報告責任。盡可能在突發公共衛生事件的初始階段發現并及時采取措施。

　　3．2 現場流行病學調查流行病學調查能力對突發公共衛生事件的處置具有十分重要的作用。我國負責現場流行病學調查的主要是疾病預防控制機構的流調人員，他們處于應急處置的最前線，對于事件的確認和鑒別及決定后續措施至關重要．我國的流調人員專業技術培訓相對較少，專業素質和能力有待提高。

　　美國州／地方衛生局一般有專門的流調部門，工作人員具備較高的專業素質和能力，美國開展了專門的流行病學情報服務項目(EIS)用于培訓流行病學調查人員，培訓內容豐富，為州／地方衛生局培養了大量流調人才。

　　3_3 實驗室檢測我國檢測工作一般也由疾病預防控制機構負責， 醫療機構配合。2003年以來國家和地方對疾控機構實驗室建設加大了投入，改善了實驗室基礎設施建設，檢測能力得到很大提高，但是突發公共衛生事件的實驗室檢測工作大部分是由省市級疾控機構開展，基層實驗室檢測能力有限，且各實驗室之間聯系松散，基層實驗室的作用發揮有限。美國有獨立完善的三級實驗室檢測網絡， 由CDC統一提供資金，確定標準，CDC公共衛生實驗室系統包括2 000多個公共衛生實驗室，1．7萬個醫院實驗室。根據事件嚴重程度不同．檢測工作由地方一州一聯邦不同層級的實驗室負責。

　　3．4 現場控制我國現場控制主要由衛生行政部門、疾病預防控制機構、醫療機構、公安和消防等部門協作完成。美國應急管理機構、醫療機構、執法部門和消防部門等協同州／地方衛生局共同采取控制措施．啟動當地突發事件應急行動中心(EOC)，筆耕論文新浪博客，協調參與事件應對的各方機構，并通過聯合信息中心(Joint In(ormation Center。JIC1負責危機信息溝通．協調應急反應過程中所需的各種資源。

　　4 啟示與借鑒美國的突發公共衛生事件管理起步較早，形成了完整的應急管理體系和應對系統，應對突發公共衛生事件的能力在全世界首屈一指，通過以上各種比較，我們可以從多方面進行借鑒和學習。

　　4．1 完善我國的突發公共衛生事件監測預警系統美國的監測預警網絡遍布全國，監測內容全面細致，對突發公共衛生事件的早期發現發揮了十分重要的作用。我國應加強對監測人員的培訓，提高其監測能力。并盡量使監測系統更加細致完善．同時加強對監測人員監測意識和報告意識的培養。提高其風險意識和識別能力。

　　4．2 加強實驗室檢測能力的建設美國獨立完善的實驗室網絡系統為突發公共衛生事件的應對提供了強大的技術支持，給予我國很大的啟示。我國應加強對基層實驗室的建設，提高其檢測能力，加強實驗室之間的溝通聯系，使實驗室檢測形成網絡，加強協作，為更好地應對突發公共衛生事件提供技術支持。

　　4．3 加強現場處置能力的培訓美國很注重對應急人員的能力培訓以及考核評價，對于提高應對突發公共衛生事件的能力十分重要。我國應該加強對現場處置人員的專業技術培訓，尤其是對流調、采樣和檢測等關鍵環節的能力進行強化培訓，并且開發相應的評價工具，提高應急人員工作能力。

　　4．4 構建健全的應急醫療救治系統美國建有地區，州醫院應急準備系統以及大都市醫療應急系統，使得醫療機構能夠快速轉變角色，調動醫療資源，有效應對突發公共衛生事件。中國的醫療機構在突發公共衛生事件的應對中也發揮了相當大的作用，但與美國相比，與突發公共衛生事件的應對體系聯系還不夠緊密。為了更好地準備和應對突發事件。應該加強對突發公共衛生事件中醫院應急體系建設，有效提高應急救援能力水平，將突發公共衛生事件的危害降到最低㈣。

　　4．5 加強各部門聯合協作，共同應對突發公共衛生事件美國公共衛生危機應對體系十分重視體系的縱向和橫向的協調聯動，尤其是EOC體系在突發公共衛生事件的應對中發揮了重要作用。在事件發生時，各個子系統、部門能夠迅速發揮作用，職責明確 在國家一州一地方3個層面都能協同作用。我國也建立了突發公共衛生事件的應對體系．涵蓋了多個部門，在應對事件時發揮了各自的作用。但是目前各部門之間的協調聯動還有待于加強，而且基層的應對體系還比較薄弱，應高度重視部門協調問題，重點加強基層的突發公共衛生事件應對能力。