有人將公共財政同國家財政對應起來，做了定語上的置換，凡是過去使用國家財政概念表述的地方，均被相應替換成了公共財政。但是，稍做一點字義的對比，就會發現，國家是一個集合的概念。我們通常所說的國家預算，指的是由中央預算和各級地方預算構成的集合體；同樣，國家財政指的是由中央財政和各級地方財政構成的集合體。公共則是一個定性的概念。公共財政顯然指的是財政收支或財政收支活動的性質是公共的。字義上既然存在如此差異，將二者簡單對應并據此定義公共財政，顯然是不適當的。

更帶有普遍性的是，將生產建設財政與公共財政相對應，進而將公共財政建設理解為財政支出退出生產建設領域或逐步從生產建設領域退出。在計劃經濟年代，我國的財政支出因主要投向生產建設領域而被概括為“生產建設財政”。搞市場經濟了，財政支出要以公共事業領域為主要投向，因而要逐步減少對生產建設領域的支出。但是，減少不等于退出。在當今世界上，也找不到哪一個國家不向生產建設領域注入任何財政資金的記錄。政府履行的公共職能，不能不包括生產或提供公共設施和基礎設施。公共設施和基礎設施的生產或提供，肯定屬于生產建設支出系列。而且，生產性支出也好，建設性支出也罷，它們都不是與公共支出同一層次的對應概念。誰都不能否認政府投向諸如公路建設、水利設施建設等方面的支出屬于公共性質的支出。與生產建設支出（財政）構成對應關系的，只能是經常性支出（財政）或消費性支出（財政）。進一步看，如果把公共財政建設僅僅歸結為對財政支出結構的調整，而不是包括財政收入、財政支出以及財政政策在內的整體運行格局的根本性變革，那么，公共財政建設的意義就要大打折扣。

鑒于對公共財政的概念和意義存在諸多歧義，恰當地定義公共財政并據此謀劃公共財政建設藍圖，關系我國財政改革發展的方向和成敗。我們可以從對20多年財政改革軌跡的追溯中去尋求公共財政的實質意義。迄今為止，伴隨著市場取向的改革進程，我國的財政運行格局至少發生了三個層面的深刻變化：

財政收入正在由“取自家之財”走向“取眾人之財”。就收入一翼看，1978年的時候，全國財政收入的86.8％來自國有經濟單位的繳款。如果再加上帶有準國有性質的集體經濟單位的繳款，便幾乎是清一色的國有制來源結構。到2003年，財政收入的來源結構已經是“三七開”：國有經濟單位對財政收入的貢獻退居29.5％，集體企業、股份制企業、私營企業、外商投資企業等多種所有制企業以及農村居民和城市居民個人的繳納，占到了70.5％之多。并且，來自后一方面繳款的份額呈現出越來越強勁的增長態勢。

財政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”。就支出一翼論，1978年，在全國財政支出總額中，用于基本建設項下的支出（形成國有資產）占40.4％。加上專門投向國有經濟單位的增撥企業流動資金支出、挖潛改造資金和科技三項費用支出、彌補虧損支出以及為國有企業諸如職工住房、醫療服務、子弟學校、幼兒園和其他屬于集體福利設施的投資提供補貼的支出等，花在國有經濟單位上的錢，便成了整個財政支出中的大頭。到2003年，基本建設支出所占比重已經下滑至13.9％。如果剔除當年以增發國債來安排的并非正常性的基礎設施投資，便不足10％了。與此同時，用于養老保險基金補貼、國有企業下崗職工基本生活保障補助、城鎮居民最低生活保障補助、撫恤和社會福利救濟費等社會保障性支出上升至17％，用于科教文衛事業項下的支出增長到了18.2％。

政策取向正在由“區別對待”走向“國民待遇”。在計劃經濟年代，有關財政稅收政策的基本表述是“區別對待”。私營企業的稅負重于集體企業，集體企業的稅負重于國有企業。并且，國家財政的錢主要投向國有經濟單位。而在今天，取而代之的提法是“國民待遇”。在稅收負擔和支出投向安排上，要一視同仁、無差別地對待所有的企業和居民。

也就是說，這些年來，在我國財政的總體運行格局上，來源于國有經濟單位的繳款大幅度減少了，其他經濟成分的繳款份額迅速上升了；專門投向國有經濟單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經濟單位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制經濟發展、扶持公有制經濟發展的政策安排減少了，著眼于支持多種所有制經濟的政策安排增加了。所有這些變化，歸結起來實質是財政運行格局趨向于公共化的具體體現，表明財政收支運作的立足點由主要著眼于滿足國有經濟單位的需要擴展至著眼于滿足整個社會的公共需要，筆耕文化傳播，財政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮企業和居民延伸至城鎮和農村的所有企業和居民。

如果說我們曾在相當程度上將我國的財政視作國有財政并將其作為自家院落內的收收支支加以運作的話，那么，市場取向的改革帶給財政運行格局的最根本變化就是，自家院落內的收收支支演變成全體社會成員范圍的收收支支，故而要按照公共的規則、公共的理念來運作。換句話講，在過去的20多年中，即便我們最初并沒有提出公共財政的概念，但財政改革與發展的道路始終是踏在公共化的印跡上的。公共財政概念的形成，只不過是以此為基礎、將以往“摸著石頭過河”般的探索提升為逼近公共化目標的自覺行動罷了。我國財政改革與發展的方向在于公共化，經濟的市場化必然帶來財政的公共化。這既是我們對于過去財政改革與發展歷程的基本概括，也是我們對于公共財政實質意義的基本理解。
 

 

 

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