第一章  緒論 

1.1 研究背景 
財政投資建設工程項目是著眼于推進城鎮化進程、提高地區經濟的發展。但是，現階段各地“豆腐渣工程”、“爛尾樓”等時有發生。2015 年 11 月西安 118 米高的爛尾樓成功爆破、2009 年“亞洲最高爛尾樓” 成功爆破，這些爛尾工程造成了大量財政資金的流失。這種現象存在的根本是項目運作機制不協同，外部監督和內部監督缺失。 財政投資品評審機構作為政府資金投入使用的監督管理部門，應該做好政府投資的監督、檢查、評價等工作。真正發揮作為政府財政“免疫系統”的作用。 近年來，我國全國各級財政評審機構總業務規模繼續攀升。2010 年至 2014 年的 5年時間里，全國各級財政投資評審機構緊緊圍繞財政中心工作，以深化財政預算管理改革為目標，扎實開展項目支出預算評審、工程項目結決算審核、財政專項核查、績效評價以及其他業務工作。評審資金總額基本呈不斷增長的趨勢，其中預算評審資金逐步增加。如表 1-1 所示。 現階段，財政投資評審的地位不斷提升，國家、各省市均不斷制定相關法律法規規范等以不斷健全財政投資評審機制。各級財政投資評審機構應堅持“不唯減、不唯增、只唯實”的執業理念，嚴格遵循客觀公正的工作原則，力求用數字標準和事實說話，不斷提高服務質量和效率。 
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1.2 研究問題的提出

財政資金監管是財政管理的職能之一，是對財政資金進行的監督和管理。財政資金的分配、撥付、使用等環節都應該有相應的制度約束。對于財政資金進行事前、事中、事后的全過程監督是財政資金監管的主要職責。根據《財政投資評審管理暫行規定》（財建〔2009〕648 號），財政投資評審是財政職能的重要組成部分，財政部門通過對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效，是財政資金規范、安全、有效運行的基本保證。 隨著財政工作的不斷發展，財政投資評審的內涵也在不斷的擴大。原有的財政投資評審的內涵已經不能完全包含財政投資評審的內容。為此，許多學者對財政投資評審的評審范圍進行了大量的研究。 李浩等指出，財政投資評審是通過考察、評估和測算財政投資客體運作全過程，對相應的財政投資進行技術性、基礎性的審定，保證其使用效益的一項管理工作，是財政部門實施優化資源配置職能過程中的管理活動。 康學軍認為，財政投資評審是財政預算管理的重要組成部分，它是由財政部門內部專司財政投資評審的機構，依據國家法律、法規和部門規章的規定，運用專業技術手段 從工程經濟和財政管理的角度出發，對財政支出項目全過程進行技術性審核與評價的財政管理活動。 賈秀葉認為，財政投資評審是對財政資金建設性支出的投資評價和控制審查，是財政部門設立的財政評審機構對財政性資金投資的建設項目，依照法律、法規和規章制度，運用專業技術手段，科學合理地審核建設項目的成本，并對建設項目的經濟效益和社會效益進行評價的行為。 

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第二章  文獻研究 

2.1  財政投資評審研究綜述
對于財政投資評審機構而言，其工作內容屬于財政投資監督管理的范疇。在1954.09-1994.09 年的 40 年中，國家對于基本建設項目資金的投入使用的監管的權利一直屬于財政部門，由中國人民建設銀行代為行使監管的權利[1]。在財政投資評審的發展歷程中經歷了一下幾個重要的發展階段。 中國人民建設銀行于 1954.09.09 經國務院的批準成立，主要職責包括：負責國家投資的基本建設項目的撥款業務；根據國家授權批準的信貸計劃向國營企業進行短期貸款的借貸業務；對承接國家投資建設的建設單位的資金使用情況、財務管理情況、投資計劃完成情況等進行監督和檢查等[2]。 在中國人民建設銀行建立初期，其受到國家建設委員會和財政部的管理，各省級的建設銀行接受中國人民建設銀行總行和各省級財政部門的管理。 在計劃經濟體制下，國家統籌對財政和金融的管理，國家用于基本建設的資金屬于財政預算支出的組成部分，該部分資金是由中國人民建設銀行和財政部門共同管理。隨著經濟形勢的變化，對中國人民建設銀行的管理也不斷變化。在 1958 年，中國人民建設銀行被納入財政管理；到 1962 年，中國人民建設銀行從財政中分離出來；直到到 1969年，中國人民建設銀行再次歸財政。直到 1997.11.28，國務院出臺了《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》，其中正式規定中國人民建設銀行總行是部委級機構，從財政部門區分開來。中國人民建設銀行的主要負責國家出資建設的基本建設項目的資金的撥付和貸款業務，不再進行對建設單位資金使用情況的監管。中國人民建設銀行總行歸財政部門和國家建委管理和領導[3]。 
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2.2我國內部控制對于國外內部控制的借鑒 
政府內部控制面臨十大方面的問題，具體表現為內控理念缺失、對風險評估的不重視、注重他律而輕視自律、內部監督與外部監督的不匹配等，希望通過借鑒美國的督察長制度和財務長制度，來完善中國政府內部控制機制[79]。劉玉廷等指出政府內部控制與企業內部控制是可以相互借鑒和學習的，政府部門中的內部審計部門對于加強政府內部控制具有促進作用[80]。 魏皓瓊等探討了農業部門、財政部門、儲備部門、航道部門、工商管理部門等運用內部控制存在的問題并提出了相應的見解[81]。程曉陵等通過案例的形式分析了某交通廳腐敗案件多發的原因，提出了交通部門加強內部控制建設的必要性[82]。2006 年國家審計署科研所開展了政府內部控制研究的課題，分析了四個部委內部管理制度，指出我國政府內部控制存在的問題[83]。陳珊根據我國政府內部控制的現狀指出我國政府內部控制的建設應該以自我評價為基礎，并設立內部審計局機構予以保障[84]。董小紅探討了我國政府內部控制的主體、客體、目標、原則[85]。盧成龍認為應該基于國家理論和經濟學理論構建政府內部控制[86]。于保和探討了在審計過程中如何對被審計單位的內部控制進行審計[87]。劉秋明探討了內部控制與公共治理之間的關系，指出政府業績審計是強化政府內部控制的重要途徑[88]。盧傳鋒探討了對政府采購進行內部控制的途徑[89]。劉力云分析了我國政府內部控制的現狀、改進的關鍵等[90]。鄭素芬指出政府內部控制的完善有利于推動審計活動的高效發展，審計活動的高效進行能夠有助于政府內部控制的不斷完善[91]。 
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第三章  研究設計 ....... 36 
3.1 研究設計依據 ..... 36 
3.1.1 現代組織理論 ............ 36 
3.1.2 財政監督理論 ............ 36 
3.1.3 內部控制理論 ............ 39 
3.2 財政投資評審機構內部控制要素優化研究設計 ....... 41 
3.3 基于內部控制要素改進的財政投資評審流程改進研究設計 ....... 42 
3.3.1 流程改進研究邏輯 ........ 42 
3.3.2 流程改進研究方法 ........ 42 
第四章  財政投資評審機構內部控制要素優化研究 ......... 44 
4.1 財政投資評審機構內部控制存在問題探討 ........... 44 
4.2 財政投資評審機構內部環境改進研究 ..... 44 
4.3 財政投資評審風險評估 ....... 53
4.4 優化財政投資評審信息與溝通 ........... 65 
4.5 健全財政投資評審內部監督 ............. 66 
第五章  基于內部控制要素改進的財政投資評審流程改進研究 ......... 68 
5.1 財政投資評審預受理 ......... 69 
5.2 財政投資評審文件要求 ....... 71 
5.3 財政投資概/預/結/決算評審流程改進 .............. 80 
5.4“單方確認”項目評審流程改進 .......... 85 

第五章   基于內部控制要素改進的財政投資評審流程改進研究 

政府投資項目應該規范從項目立項到竣工驗收階段的財務管理工作，財政投資評審機構在政府投資項目財務管理流程中定位于財政投資的監管，從政府投資項目立項到竣工階段都有財政投資評審機構的參與，現階段財政投資評審機構也逐漸參與到政府投資項目績效評價階段。對財政投資項目實施全過程的財政投資的監管。在政府投資項目中財務管理流程中財政投資評審機構的定位如圖 5-1 所示。財政投資評審委托辦理后，總有相當一批項目會申請撤銷。以廣州市為例，2012 年委托項目撤銷尤為嚴重，截至 2013 年上半年已有 18.9%的項目撤銷評審委托，，且這一數字隨著時間推移還在上升過程中。撤銷委托就意味著送審單位提出的申請、市財政局收文-處室會辦-出具評審委托、評審單位接收或催辦這一系列工作盡數付諸東海。而評審單位仍需要向市財政局提出申請退案，市財政局還需為此批復。這一切需要占用公共資源卻并不能帶來社會效益，同時也浪費了經辦單位、個人的精力和時間，于社會、集體和個人是三輸的局面，對建設單位來說也沒有達到完成評審的目的。退審的原因絕大部分集中在項目申請評審時，根本未具備條件開展評審。  廣州市財政投資評審中心在國內各省市財政投資評審機構中率先從用預受理環節，一方面保證送審項目送審資料的完整性；另一方面提高了財政投資評審人員評審的效率。廣州市財政投資評審中心對于預受理未通過的項目會及時退換相關資料，對于通過預受理的項目有辦公室統一進行分工。財政投資評審預受理申請表如下表 5-2 所示。 
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結論

針對目前財政投資評審機構作為財政部門預算支出全過程財政監管的重要關卡，如何保證財政投資評審機構評審的質量和效率關乎財政部門預算支出資金使用的效益。面對以上問題，本文從內部控制五要素理論的視角對財政投資評審機構進行了研究。本文著眼于財政投資評審機構的內部環境設置、風險估計、風險控制、信息和溝通、監督五個方面，對財政投資評審機構內部環境進行了優化、針對財政投資評審流程中的風險因素進行了識別和控制研究、構建了基于內部控制五要素理論的財政投資評審流程。本文主要的研究結論如下： 第一，通過財政投資評審機構內部控制要素優化研究，完成了對于內部環境、風險評估、風險控制、信息與溝通、內部監督五個方面的研究，實現了對于內部環境中組織架構和權責分配的優化，在對風險評估確定風險影響程度的基礎之上制定了風險的控制措施，同時優化了信息與溝通及內部監督措施。 第二，構建了基于內部控制要素改進的財政投資評審改進流程。主要包括財政投資概/預/結/決算評審流程優化和“單方確認”項目執行流程優化。財政投資評審質量和效率的主要通過財政投資評審流程來實現。本文在以財政投資評審機構的內部環境為基礎，以風險估計為前提，以風險控制為重點，以信息和溝通及監督為手段對評審流程進行了優化。其中運用層次分析法對財政投資評審流程中風險進行了識別，最終確定評審人員、評審技術和方法、評審法律法規環境、被審單位潛在風險是影響評審質量的關鍵性因素，在此基礎上對各個風險因素進行了控制研究。 
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參考文獻(略)

本文編號：98613