一、  資源型城市轉型發展及政府行為相關概念界定

（一）   資源型城市的概念及界定

資源型城市，具有城市的一般屬性，它是依靠不可再生的自然資源的開采和加工為主導產業的城市，是以城市的經濟職能為分類的特殊城市，其發展遵循著一般城市的發展規律的同時，也有著其自身的特定發展規律。這里說的不可再生資源主要是指礦產及林業資源。需要說明的是，林業資源因其再生周期過長的特點，通常歸于不可再生資源。同時，必須指出的是資源型城市的“城市”，不僅僅是單一的地理范圍的概念，而是經濟區域的概念。這個經濟區域，既包括城市的中心區域，還包括行政隸屬歸城市管轄的鄉鎮和與城市有緊密經濟聯系的周邊地區。

綜上所述，本文中資源型城市的概念為：它是因不可再生自然資源的采掘而興起、發展的特殊城市，具有為國家輸出資源型產品的功能，其城市經濟中資源型產業所占比例較大，資源指向性明顯，產業結構相對單一，主要有礦業、林業城市。

原國家計委宏觀經濟研究院于 2002 年在《我國資源型城市經濟結構轉型研究》報告中明確了資源型城市的三項界定原則，即：

（1）發生學原則，即城市的形成和發展與資源的開采有著密不可分的關聯。包括兩種模式：“先礦后城式”和“先城后礦式”。

（2）動態原則，即觀察界定資源型城市，應該以資源型城市發展的歷史全程為觀測點。隨著時間和轉型的推進，一些原來的資源型城市，對資源的依賴性越來越低，資源型經濟所占的比重也逐漸降低，逐步跨出了資源型城市的范圍。

（3）定量和定性分析相結合，定量分析為主的原則，即當前我國界定一個城市是否為資源型城市，在定性分析的基礎上，主要以四個方面的定量分析指標為參照值：

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（二）   資源型城市轉型發展內涵及轉型發展中政府行為界定

1、 資源型城市轉型發展內涵

資源型城市轉型發展是指，通過采取產業結構調整、人才引進、科技創新、管理創新等一系列措施，逐步擺脫經濟對資源及資源產業的依賴，以新的支柱產業替代資源型產業，改變單一產業結構和粗放發展模式，改善生態環境，促進社會和諧，實現人居安樂的局面，從而實現資源型城市向綜合型現代化城市進行全面的轉變。綜上所述，資源型城市的轉型發展不單單只是經濟的轉型，而是政治、經濟、社會、文化、環境等方方面面的轉型，是社會系統的全面的轉型發展。因此，資源型城市的轉型發展不能片面的注重經濟發展方式的轉變，而輕視社會事業、生態環境等其他方面的轉型，而是相關領域的同時轉型發展，才能實現資源型城市的合理的、良性的、可持續發展。資源型城市的轉型發展應該包括以下幾個方面的轉型：①經濟的轉型發展；②政治的轉型發展；③社會的轉型發展；④文化的轉型發展；⑤生態的轉型發展。

2、   政府行為的概念與性質

（1）  政府行為的概念 政府行為是指政府在管理社會經濟生活等各個不同領域中所采取的一切活動形式和具體行動過程。政府行為可分為政策行為和實體行為，前者比較抽象，而后者是處理具體事情的行為。從政府職能劃分，又可分為經濟行為、政治行為、社會管理行為、文化管理行為、環境管理行為等。由于政府活動的復雜性，政府行為的具體表現形式是多樣的。本文研究的政府行為指的是政府在資源型城市轉型發展中所采取的管理、協調、組織、執行和監督等行為。

（2）  政府行為的性質 結合上述政府行為的概念界定，政府行為有以下幾點性質：

一是政府行為具有利益性。政府行為是公共利益性和自利性的矛盾過程。追求公共利益是政府行為的根本價值目標。政府要想獲得公眾的認可和服從，必須在整個行政管理活動中以公共利益為價值導向。同時，政府有著“經濟人”特性，在行動中也是趨利避害，追求自身利益最大化。也就是說，政府行為代表公共利益的同時，又有著自身利益的追求，是矛盾的過程。公共利益是政府行為的根本目標取向，而自身利益追求是無法回避的問題。

二是政府行為具有強制性。政府行為作為公共權力實施的體現，具有強制約束力。政府行為以公共權力為基礎，權力運用是否得當，將影響到政府行為的效果。

三是政府行為具有互動性。行政系統是通過政府行為與外界環境進行交流互動，從而保持系統的穩定與發展。從這意義上來講，政府行為是一種系統行為（組織行為），具有與外界互動交流的性質。

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二、   鄂爾多斯市城市轉型發展現狀及政府推進轉型發展的基本成效

（一）   鄂爾多斯市城市轉型發展現狀及困境

鄂爾多斯市（漢語意為“眾多的宮殿”）位于內蒙古自治區西南部，總面積8.7 萬平方公里，總人口 194.07 萬，其中蒙古族 17.7 萬，是一個蒙古族為主體、漢族占多數的少數民族地區。鄂爾多斯市坐落于中華母親河黃河“幾”字灣內，相依明代古長城，分別與晉、陜、寧三省區接壤，是秦晉文化與草原文化的交匯之地；區內與“草原鋼都”包頭市、“草原乳都”呼和浩特市、“黃河明珠”烏海市毗鄰，有著明顯的區位優勢。鄂爾多斯市依托獨特的地理坐標，成為國家呼包鄂榆城市群和呼包銀經濟帶的重要組成部分。鄂爾多斯市交通便捷，109、210國道貫穿全市，包神鐵路、包西鐵路、準東、東烏鐵路、貫通全市，京包、包蘭鐵路圍繞周邊，2007 年鄂爾多斯市機場通航，成為晉、陜、寧、蒙地及周邊地區重要的運輸要沖和商品集散地。鄂爾多斯市下設 7 個旗、2 個區，其中 7 個旗分別是鄂托克旗、鄂托克前旗，烏審旗、杭錦旗、準格爾旗、達拉特旗、伊金霍洛旗，2 是東勝區和康巴什新區。

鄂爾多斯市自然資源富集，擁有各類礦藏 50 多種，其中天然氣探明儲量 8000多億立方米，占全國的三分之一，煤炭已探明儲量 1676 億噸，占全國的六分之一，是中國重要資源供應和后備基地。國務于 2013 年院印發了《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020 年）》，將鄂爾多斯市歸類于資源成長型城市。20 世紀90 年代之前，鄂爾多斯市曾經是內蒙古自治區最貧窮的地區之一。隨著國家西部大開發戰略的實施，鄂爾多斯市依托富集的資源優勢，實現經濟的快速發展，GDP一度趕超香港，創造了一系列經濟神話。2004 年鄂爾多斯市地區生產總值進入內蒙古自治區前三，2009 年升至全區首位。但是自 2011 年開始，由于國內煤炭價格持續下跌及隨之而來的房地產泡沫、民間借貸資金鏈斷裂等問題的出現，給鄂爾多斯市經濟社會發展帶來了嚴重的影響。2012 年，鄂爾多斯市全年原煤產量為 6.39億噸，2013 年原煤產量為 6.3 億噸，同比下降為 1.4%，2014 年全年原煤產量為 6.3億噸，同比增長為零。2014 年，鄂爾多斯市半數以上煤礦停業。

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（二）   政府推進轉型發展的基本成效

1、第二產業優化調整

自 2013 年以來，鄂爾多斯市獲批中海油、河北建設、北控、華星、新蒙 5 個總規模 240 億立方米煤制氣項目。2014 年，蒙西至華中煤運通道、鄂爾多斯—安平—滄州輸氣管道等 11 項獲得國家批復，總投資 1320 億元。當前，煤制油、煤制氣、煤制二甲醚、煤制烯烴、煤制乙二醇等下游產品相繼實驗成功，如中科合成油催化劑、中天合創 360 萬噸甲醇、匯能煤制氣一期、兗礦 90 萬噸煤制甲醇等重點轉型項目實施建成，使得鄂爾多斯市成為國內化工工業的重要基地和煤化工高端技術的孵化基地，煤化工產業鏈條得以拓寬和延展，上、下游產品的附加值提高。另一方面，云計算產業集群、汽車產業集群、PVC 深加工產業集群、氧化鋁產業集群、煤礦機械設備集群及其他裝備制造產業集群在鄂爾多斯市落地，非煤炭產業集群得到重視和發展。作為內蒙古自治區裝備制造業“十二五”規劃重大項目之一的奇瑞汽車 2013 年建成投產，年生產汽車達 8—10 萬輛，成為自治區第一家整車批量生產的乘用車生產企業，也是鄂爾多斯市“結構轉型、創新強市”的示范性產業基地。京東方投資 220 億元的第 5.5 代 AMOLED 生產線項目 2013年開始投產，它是中國首條、全球第二條 5.5 代 AMOLED 生產線，建設產能為 5萬 4000 張/月(按基板換算)  ，該項目的順利投建和運營能夠帶動整個地區經濟的發展。“十二五”以來，全市累計完成工業固定資產投資 4760 億元，其中非煤炭產業占據 75%。2014 年，鄂爾多斯市非煤炭產業占規模以上工業總量的 42.2%，同比提高 6.2%，對規模工業增加值貢獻率達到 51.3%，同比提高 6%，拉動規模以上工業增加值 5.7%，汽車、燃氣、電力三大行業的貢獻比較突出。非煤炭產業的發展，進一步推動鄂爾多斯市的轉型升級。

2、   第一、三產業持續發展

2014 年鄂爾多斯市新增現代農業基地 16 萬畝，總規模達到 260 萬畝，新增標準化瓜果基地 4.4 萬畝，總規模達到 31 萬畝，新建 14 個肉羊、肉牛和生豬規模養殖園區，培育現代畜牧示范戶 200 戶，全年農牧業增加值 101.5 億元，同比增長4.1%。農畜產品電子商務運行、五家堯食用菌工廠化生產、正大集團現代安全食品產業園、飛鶴集團嬰幼兒奶粉加工等項目已啟動。這些成果表明，具備先進技術和現代管理方法的種養加銷全產業鏈初步建成，現代農牧業產業化發展進入新階段。截至 2014 年，鄂爾多斯市成功打造了阿康物流園區、達拉特物流園區、東勝物流園區、札薩克物流園區、華研物流園區、易興建材物流園區、塔拉壕國家汽車城等多個物流園區，滿足鄂爾多斯市經濟發展要求的專業化、信息化、網絡化程度較高的現代物流體系基本建成。2014 年，鄂爾多斯市交通運輸業增加值達到 490 億，占三產總量的 30.6%，同比增長 4.6%。

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三、  鄂爾多斯市城市轉型發展中政府行為存在的主要問題 ............ 29

（一）  產業轉型資金投入不足 ......... 29

（二）  招商引資和自生能力有限 ............ 29

四、  鄂爾多斯市城市轉型發展中政府行為存在問題的原因分析 ........ 32

（一）  行政理念相對落后 ............... 32

（二）  政府職能轉變不到位 ................ 32

五、  鄂爾多斯市城市轉型發展中政府行為優化的路徑探討 ............ 37

（一）  優化產業結構，推進產業協調發展 ................ 37 

（二）  培育現代服務業，改善三次產業結構 .............. 38

五、  鄂爾多斯市城市轉型發展中政府行為優化的路徑探討

（一）   優化產業結構，推進產業協調發展

對鄂爾多斯市來說，工業是推動其轉型發展的主要力量。工業的發展，直接影響著鄂爾多斯市轉型發展的最終結果。因此，根據當地發展情況，鄂爾多斯市應依托自身優勢，加速推動傳統產業新型化、新興產業規模化、支柱產業多元化發展。

一是推進資源型產業轉型，實現多元化發展。資源型產業轉型發展，其關鍵是延長鏈條、轉化增值。這一過程從本質上來說，就是實現產品的終端化演進、產業層次的高端化提升，以達到資源配置的最優。具體來說：①推動煤炭產業高效、低碳化發展。加強煤炭產業的全過程管理和規劃，加大潔凈煤技術投入和推廣力度，實施煤炭洗選配一體化建設工程，提高采掘機械化程度、回采率、洗選率，促進煤炭資源的綜合利用。深化煤炭企業兼并重組，加強對煤炭行業發展循環經濟給予資金支持，建設大型高效安全礦井，促進煤炭資源的就地轉化。②推進電力產業綠色發展。重點發展清潔燃煤發電的同時，大力發展風電、太陽能發電等清潔能源發電；盡快建設一批大型坑口電站和地熱值煤電廠，提高能源轉換效率，實現電力資源的優化配置；燃煤發電項目建設方面，嚴格執行準入控制，做到“節能、節水、減排”，推動煤電產業的綠色化發展。③推進天然氣行業規模化發展。鼓勵非公有制經濟進入天然氣開采領域，擴大天然氣生產和消費規模；核心區及旗府為軸，逐步擴大“氣代油”規模，提升天然氣就地轉化率；實施煤制氣項目建設，同步推進天然氣和煤制氣輸送管道建設。④推進煤化工產業現代化發展。現有的全國首條煤直接液化生產線神華煤制油和間接液化生產線伊泰煤制油的基礎上，創建條件擴大煤制油生產能力；進一步培育新型煤化工企業，以煤為基礎化工產品，制甲醇、二甲乙醚、乙二醇、尿素、甲醇、烯烴、化肥等煤制精細化學品，提升產品由低端化向高端化演進；積極實施煤化工技術示范和生產示范項目建設，強化環保與安全，推進現代煤化工產業綠色發展、低碳發展和循環發展。

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結語

資源型城市如何實現轉型發展是國內外普遍關注的重大理論和實踐問題。資源型城市轉型發展過程中政府具有不可推卸的責任和義務。本文選取資源型城市轉型發展中政府行為為研究視角，嚴格按照提出問題、分析問題、解決問題的邏輯結構，從鄂爾多斯市實際出發，提出政府行為存在的問題，分析問題產生的原因，指出了政府行為優化路徑。本文在內容上結合了研究對象的一般性分析和實際經驗的總結，對其他資源型城市的轉型發展具有一定的借鑒意義。

每個資源型城市的發展都具有鮮明的時代性和地方特色，既有共性特質，又有著自身的發展特點。在實踐中必須要注意的是不能盲目照搬照抄其他資源型城市轉型發展的經驗和途徑。資源型城市政府作為轉型發展的主導者，既要學習其他地區成功的轉型經驗，又要考慮本地的實際情況進行科學的規劃分析，，制定符合本地區轉型發展的相關政策和指導參與本地區的轉型發展。資源型城市轉型發展中政府行為涉及到其城市發展的諸多領域，政府必須通過行之有效的各項措施，切實把各項政府職能轉化為實際有效的政府行為，才能保證政府行政的有效性和效益性，才能真正實現資源型城市的轉型發展目標。資源型城市政府作為公共服務的提供者，政府職能要向服務型轉變，加強公共服務體系的建設，明確監督職責，積極接受各界的監督檢查，培育為公民服務的理念，強化政府的服務行為，而不能僅依靠管理行為進行資源型城市的轉型發展。

基本本文的研究，對鄂爾多斯市來說，其城市轉型中政府行為應該從以下幾點去進行強化：一是加強政府對轉型發展的領導和規劃；二是加強與社會組織的合作和動員全體社會力量參與轉型發展中；三是加強財稅和金融支持；四是產業結構的優化和發展接續替代產業；五是加強科技和教育方面的投入和人才隊伍建設；六是促進就業和完善社會保障體系；七是注重保護生態環境。

參考文獻（略）