一、我國(guó)政府層級(jí)架構(gòu)的演變新中國(guó)成立以來(lái)，在行政區(qū)劃上確立了省(自治區(qū)、直轄市)——縣(自治縣、市、市縣區(qū))—— 鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí)行政管理體制。到了20世紀(jì)50年代末期，為了發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的聚集效應(yīng)和輻射作用，在政府層級(jí)結(jié)構(gòu)上開(kāi)始探索“市管縣”體制。從1958年河北省撤銷天津地區(qū)開(kāi)始，到1958年底，全國(guó)已有29個(gè)市，管轄120個(gè)縣級(jí)單位。1959年12月，第二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，這一體制遂在全國(guó)迅速推廣開(kāi)來(lái)。1999年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確：“地級(jí)市并存一地的地區(qū)，實(shí)行地市合并；與縣級(jí)市并存的地區(qū)，所在市(縣)達(dá)到地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地建制，設(shè)立地級(jí)市，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄，縣級(jí)市由省委托地級(jí)市代管。”至此，在我國(guó)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)上，中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方形成了以省(自治區(qū)、直轄市)——地級(jí)市(地區(qū)、自治州)—— 縣(自治縣、縣級(jí)市、市轄區(qū))— — 鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))四級(jí)行政管理體制為主的行政架構(gòu)，地級(jí)市成為不具有憲法條文規(guī)定的一級(jí)政府單位。2009年，全國(guó)共有地級(jí)行政建制333個(gè)，其中地級(jí)市283個(gè)，占地級(jí)行政管理建制的84．9％ ；縣1464個(gè)，占縣級(jí)行政建制的51．2％。地方行政管理層次由原來(lái)省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)變?yōu)槭　⑹小⒖h(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)。

　　二、市管縣體制的歷史作用與現(xiàn)實(shí)困境我國(guó)地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)由建國(guó)初期的省管縣體制，發(fā)展到“省管市一市領(lǐng)導(dǎo)縣”的管理體制，這與我國(guó)政府推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快現(xiàn)代化進(jìn)程的戰(zhàn)略要求有關(guān)。“城市”和“農(nóng)村”代表的是兩種不同的生產(chǎn)方式和生活結(jié)構(gòu)，行政建制上，相應(yīng)地建立了“市、鎮(zhèn)”和“縣、鄉(xiāng)”兩種政府單位，二者在功能上有所差異。而在人類社會(huì)發(fā)展史上，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)社會(huì)是以鄉(xiāng)治城的“鄉(xiāng)城合治”、工業(yè)社會(huì)前期是分別對(duì)待的“城鄉(xiāng)分治”、工業(yè)社會(huì)后期以來(lái)是以城為主的一體化“城鄉(xiāng)合治”[2]。

　　這體現(xiàn)了人類發(fā)展經(jīng)歷由農(nóng)耕文明向工業(yè)文明到后工業(yè)文明的逐步演變升級(jí)過(guò)程，現(xiàn)代化發(fā)展水平也不斷提高。我國(guó)推進(jìn)“市管縣”體制，其目的就在于利用城市相對(duì)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)文化帶動(dòng)周邊落后縣的發(fā)展，從而加速現(xiàn)代化進(jìn)程。從歷史發(fā)展角度來(lái)看，市管縣體制在很大程度上解決了社會(huì)轉(zhuǎn)型初期行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的磨合問(wèn)題，促進(jìn)了區(qū)域市場(chǎng)的統(tǒng)一和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)并提高了行政效率，避免了省縣之間長(zhǎng)期虛實(shí)不定和缺乏法律主體地位的尷尬，加快了中國(guó)城市化進(jìn)程 j。

　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成、城市化進(jìn)程的加快，市管縣體制所產(chǎn)生的初始效應(yīng)日趨式微，并逐漸偏離其改革初衷，其弊端和現(xiàn)實(shí)局限性越來(lái)越突出。

　　1．行政效率方面的問(wèn)題。在組織結(jié)構(gòu)設(shè)置上，恰當(dāng)?shù)靥幚砗霉芾韺哟魏凸芾矸葐?wèn)題，以使得組織權(quán)力線、組織機(jī)構(gòu)和人員、組織功能的發(fā)揮得以協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)組織成本最小化和組織效率最大化，這是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一般說(shuō)來(lái)，管理層次和管理幅度是反比關(guān)系。市管縣體制，在省縣之間增加地級(jí)市一級(jí)政府單位，使得管理層次延長(zhǎng)，人員增多，提高了行政成本。從科學(xué)管理角度而言，信息傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少，以縮短決策層和實(shí)施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。市管縣領(lǐng)導(dǎo)體制，人為地制造一個(gè)中間級(jí)，在省縣之間權(quán)力被層層截留，信息溝通受到阻滯，導(dǎo)致行政效率低下。

　　2．在城市化發(fā)展過(guò)程中顯現(xiàn)的問(wèn)題。城市化是現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，大量的農(nóng)業(yè)人口從土地上解放出來(lái)，流向城市從事二三產(chǎn)業(yè)，完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。三大產(chǎn)業(yè)中二三產(chǎn)業(yè)所占比重、城市人口占總?cè)丝诒戎厥呛饬砍鞘谢降闹匾笜?biāo)。我國(guó)市管縣體制，推動(dòng)城市化進(jìn)程的同時(shí)，也造成廣域性城市的出現(xiàn)。市將縣納入其管轄之后，大量的縣鄉(xiāng)農(nóng)民搖身轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻�，但二三產(chǎn)業(yè)比重仍低于農(nóng)業(yè)、城市的農(nóng)業(yè)人口依舊占絕對(duì)比例等，導(dǎo)致城市虛化現(xiàn)象。

　　3．市縣經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域存在的矛盾。在市管縣體制下，市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，顯現(xiàn)出許多的矛盾和局限性。如：規(guī)模小、輻射功能弱的地級(jí)市，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上屬于“小馬拉大車”，難以帶動(dòng)所轄縣的發(fā)展；相反，筆耕文化傳播，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的地級(jí)市，甚至利用市縣行政隸屬關(guān)系和財(cái)政資源的層級(jí)下?lián)埽橙�、截留縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的資源，即市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象。在一些市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差無(wú)幾的地區(qū)，二者為了爭(zhēng)奪招商引資項(xiàng)目，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施建設(shè)上重復(fù)建設(shè)。市管縣體制功能喪失，名存實(shí)亡。而在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，市管縣體制則制約了縣的發(fā)展，如在浙江，強(qiáng)大的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而使得地級(jí)市的發(fā)展相對(duì)落后，市不僅難以帶動(dòng)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而受制于行政體制的層級(jí)結(jié)構(gòu)，縣在基礎(chǔ)設(shè)施、大型項(xiàng)目投資等方面，難以突破其自身的行政級(jí)別控制，最終制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 。

　　三、市管縣體制改革的思考多層級(jí)政府在當(dāng)今世界各國(guó)普遍存在，政府問(wèn)關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政權(quán)力的縱向配置；二是經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源的分配。也就是圍繞事權(quán)支出和財(cái)權(quán)收入，政府間形成的錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系。

　　歐美國(guó)家在處理政府問(wèn)關(guān)系問(wèn)題上，財(cái)政分權(quán)是其基本準(zhǔn)則，即各級(jí)政府事權(quán)支出和財(cái)權(quán)收入有著較為明確的劃分，政府問(wèn)通過(guò)規(guī)范、穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度，高層級(jí)政府控制、彌補(bǔ)低層級(jí)政府的財(cái)力不足，形成了較為穩(wěn)定的府際關(guān)系。如在美國(guó)，聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府間有著明確的事權(quán)支出劃分。社會(huì)保障、高速公路、國(guó)防、外交是聯(lián)邦政府的主要事權(quán)，教育、衛(wèi)生、通訊和交通 城市發(fā)展、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、自然資源開(kāi)發(fā)等是其次要事權(quán)；州政府在社會(huì)保障和高速公路上承擔(dān)主要事權(quán)；地方政府的主要事權(quán)是教育、城市發(fā)展和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。收入劃分上，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅；州政府是一般銷售稅、個(gè)人所得稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅；地方政府主要是財(cái)產(chǎn)稅。同時(shí)聯(lián)邦政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，向州和地方政府進(jìn)行財(cái)政撥款，地方政府約40％的收人來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付是地方可以預(yù)見(jiàn)的收入來(lái)源。

　　我國(guó)多層級(jí)政府間事權(quán)支出和財(cái)權(quán)收入劃分上存在幾個(gè)問(wèn)題：一是各級(jí)政府間的職責(zé)同構(gòu)，政府問(wèn)事權(quán)劃分不明；二是省以下各級(jí)政府間財(cái)政收入劃分不明，隨意性大。政府間事權(quán)支出和財(cái)權(quán)收入劃分不明，是我國(guó)府際關(guān)系中最大的特點(diǎn)。市管縣體制當(dāng)前之所以遭到質(zhì)疑，根本原因在于統(tǒng)一體制下，各級(jí)政府職責(zé)同構(gòu)，事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不明確。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，市縣的矛盾集中于市對(duì)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約作用，以及縣的發(fā)展強(qiáng)大對(duì)市的經(jīng)濟(jì)政治地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市縣的矛盾在于市對(duì)縣發(fā)展的帶動(dòng)作用弱小，同時(shí)對(duì)縣的資源截留現(xiàn)象。

　　當(dāng)前所進(jìn)行的“省直管縣財(cái)政體制改革”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”，都是對(duì)市管縣體制的突破，最終的目的在于構(gòu)建省對(duì)市縣的分管，即“省一市、省一縣”行政模式，市主要負(fù)責(zé)城市管理和公共服務(wù)，縣主要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。對(duì)于“省直管縣財(cái)政體制改革”，其最簡(jiǎn)單的理解就是繞過(guò)地級(jí)市一級(jí)財(cái)政，實(shí)現(xiàn)省和縣財(cái)政的對(duì)接，隱含的前提是：通過(guò)省直管縣財(cái)政體制，可以提高財(cái)政資金的使用效率，防止市級(jí)財(cái)政對(duì)縣的截留。這一改革，是政府間財(cái)政邁向科學(xué)化、規(guī)范化的步伐，還僅僅是提高財(cái)政運(yùn)行效率而在組織結(jié)構(gòu)上的一次技術(shù)革新，其本身沒(méi)有涉及省以下政府間財(cái)政收入分配改革。

　　“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”，簡(jiǎn)單的理解就是將原先由市級(jí)政府控制的審批權(quán)限，授予縣級(jí)政府，給其一定程度的自主發(fā)展權(quán)，以此擴(kuò)大縣級(jí)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主決定權(quán)，弱化市對(duì)縣的控制作用，逐漸過(guò)渡到“省直管縣”的行政體制。但是，限于管理幅度、技術(shù)手段、歷史文化等因素，重新劃分省級(jí)行政區(qū)劃、實(shí)現(xiàn)省直管縣，需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。而實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，各級(jí)政府間事權(quán)支出和財(cái)權(quán)收入的明確劃分是前提。所以，改革市管縣體制，不能僅停留在技術(shù)層面，重要的是考慮政府間的權(quán)責(zé)配置和財(cái)力匹配問(wèn)題。而當(dāng)前理論界對(duì)這些問(wèn)題缺乏深入的研究，需要我們進(jìn)行更深入的思考。