歷史地來看，西方發達國家公立大學自治制度經歷了從中世紀、近代與現代、后工業時代等歷史階段的變遷。1980年代以來，在以美國、英國、德國、法國、日本為代表的西方發達國家，公立大學自治呈現出市場機制驅動、政府評估監督、大學高度自治三個主要特征，并成為新時期世界范圍內公立大學自治的共同發展趨勢。這一自治模式(制度)是1980年代以來各西方發達國家由政府發起的一場名為“政府再造”(或“新公共管理”)運動的政府行政體制改革的“副產品”，是各西方發達國家在財政危機的壓力下進行公共行政改革的結果。賦予公立大學充分的自治權，確立公立大學獨立法人地位，在高等教育中引入市場機制和競爭機制，是伴隨著高等教育大眾化進程的展開和深人，政府面對資源緊缺、資金不足，不得不對諸如高等教育這樣具有伸縮性的開支進行財政緊縮的必然行為選擇。由此，新的公立大學自治模式得以確立。

　　表面看來，公立大學進一步確立了廣泛的自治權，獲得了高度自治。而實際上，在公立大學與政府、市場之間的新的關系模式中，大學自治并未得到真正而實際的增強，作用于大學的力量在實力上和數量上都有所增長。后工業時代公立大學自治模式的實質體現為公立高等教育發展的市場本位，程序性自治而非實質性自治，其形成是由政府主導，是一種強制性制度變遷的結果。

　　一、市場本位后工業時代，西方發達國家公立大學所獲得的高度自治，是伴隨著1980年代以來政府在高等教育系統中引入市場機制的進程而發生的。而市場機制一旦引入，則在大學組織的目標、結構、制度甚至理念、價值觀等各方面都對大學產生了深刻而巨大的影響。以往，“知識材料，尤其是高深的知識材料，處于任何高等教育系統的目的和實質的核心”，對公平與民主的信念、學術自由、文化引領，是大學的根本價值和理念。而現在，對市場機制的崇尚，使經濟、效率、效果；競爭；責任、消費者至上成為了大學的首要目標取向，這些原則凸顯的都是市場價值。

　　“大學企業化”是公立大學自治的市場本位實質的體現之一。大學自治，是市場機制對大學作為一個獨立的辦學法人實體所提出的必然要求。隨著高等教育逐漸由社會的邊緣走向社會的軸心，高等教育的院校自治和學術自由受到了高等教育外部，尤其是國家力量的限制和干預。傳統的大學，在國家主義蔓延的情況下盡力開拓著自己的自治空問。而在新的時代環境下，大學被政府推向社會與市場，成為了市場主體和競爭主體。大學如同企業一樣，必須自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展，具備決策和行動上的一定的獨立性、自主性，以對社會和市場復雜多變的需求作出回應。近年來，在德國、法國、日本，政府一方面紛紛出臺法律，重新界定公立大學的法人地位；另一方面通過制定相應政策和制度。賦予公立大學一定的自主決策權，使它們脫離與政府的直接隸屬關系，以停止增加或逐步減少國家撥款，要求學校逐年增加其預算中征收學費與自己創收的比例。大學必須積極主動地“創收”，來維持組織的正常運營。

　　“學術資本化”是公立大學自治的市場本位實質的另一體現。在高等教育中引入市場機制的“本意是根據市場供求關系調整、配置和使用高等教育資源，并通過市場式的競爭手段，來強化市場供給方的產品或服務質量意識，以克服以公共產權為特征的非營利組織慣有的‘偷懶’和‘機會主義行為’帶來的資源浪費和效率低下的弊端。”但現實的趨勢是，市場不僅是作為了一種改善大學的力量而存在，而是在大學發展中的作用逐步深化， 日益成為一種深刻改變著大學傳統的主導性力量。1998年經合組織發表的《重整高等教育》報告指出：“把市場機制引入高等教育中，使高等教育運營至少具有如下一個顯著的市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。”高等教育市場化，不僅僅是一種高等教育走向分權化、增強競爭性和引入經營方法的趨勢，還可能引發一場高等教育的文化的轉型與重建。

　　“高等教育市場化就是確定顧客的需要，生產合格的產品來滿足他們的需要。高等教育機構必須為各種各樣的顧客和贊助者(學生、政府、雇傭者、企業、校友、捐贈者等)提供高質量的服務。

　　在這種新文化形態中，高等教育機構與社會的關系變成了提供者和需求者(購買者)的關系。”所謂的“學術資本主義”(Academic Capitalism)被界定為這樣一種情況：公立大學的學者在一個競爭日益激烈的環境中從事研究工作，展現他們的學術資本，這些資本包括教育、研究、咨詢技能以及其他一些學術成果的應用，這部分學者雖然名義上還是在為公共事業部門服務，但是實質上卻采用市場行為來為私有部門獲取利益。

　　后工業時代，西方發達國家政府在分權、放松管制、組織自治的新管理主義主流意識形態的引導下，為解決財政危機，并同時提高高等教育質量和績效，通過進一步確立大學自治權，將大學組織推向市場經濟大潮，促使其自謀生路、自我發展。大學成為市場主體，成為知識、技術、科研成果的供應者。學術、知識具有了市場資本的性質，以獲利為目的。在市場之中，大學與其用戶、消費者等利益相關者處于了同等的地位。

　　學術事業不再如傳統的時代一樣具有神圣的性質。經濟、效率、效果；競爭；責任、消費者至上等成為大學的目標取向、核心價值和運作邏輯。從這個意義上說，大學自治的實質是市場本位。

　　二、程序性自治大學自治包括“實質性自治”(SubstantiveAutonomy)和“程序性自治”(ProceduralAutonomy)兩種類型。實質性自治”是指大學擁有自己確定組織目標和擬定計劃的權力，而“程序性自治”則指大學只能擁有實現目標和落實計劃的權力。“顯然，與傳統大學自治有脈承關系的應是實質性自治。”與傳統的實質性自治(dowhat)相比，1980年代以來，大學所獲得的不過是更多的決定如何去做(howto do)的權力。

　　在新的大學自治模式中，“大學可以享受自主，但是政府有權影響并塑造它們的行為；換句話說，大學有了更多的自由——按照政府所希望的去行動的自由。”這種自治權的實質是一種“程序性自治”，或可稱為“過程自治”。

　　大學的“程序性自治”，被今天的西方發達國家政府所普遍承認。無論是在國家控制力一直松散的美國、 英國，還是在原本國家對高等教育控制力較嚴密的德國、法國、日本，伴隨著始自1980年代的高等教育市場化進程，公立大學的高度自治權得以確立。這種自治權力主要是一種程序性自治。其內容包括：在學術方式上的自治，即在內部組織、建制上的完全自治，如院、系、科的設置或撤銷，新的組織形式的創立、新的組織機構的設立；在大學行政管理上的自治，如大學經費的使用和分配、教職員工的聘用和晉升標準等。

　　對于大學的“實質性自治”，即包括大學在總體發展目標、方針，教學與研究計劃上的自我控制，政府總是希望自己的意愿，即國家在政治、經濟、文化等方面的旨趣能夠大量滲透進入大學這一自治領域，進而形成一定的規則、標準或者目標，從而使大學能夠真正地成為社會政治經濟發展的軸心機構。政府所提出的各種理念、規劃、指標、規范，總是通過競爭性財政撥款等形式，間接地轉化為大學的各項活動的指南，從而使大學更加緊密地受制于政府。政府從未曾從高等教育領域中撤退，作為高等教育的主要資助者和管理者，政府依然穩坐于掌舵者的位置。

　　后工業時代高等教育市場化進程中確立的大學自治模式下，政府與大學之間關系及發生關系的方式都大大不同于中世紀、近代與現代等各歷史時期。政府“在引進市場主義的理念和原則以提升效率和質量的同時，為自己保留少而精的控制性環節，實現執數點而馭全局、以少制多。”

　　“在中心與邊緣地帶之間存在著一種合理化并大規模地重新分配職責的問題。最終，筆耕文化傳播，中心通過少而精的政策杠桿保持全面的策略性控制權限。這些政策杠桿隱藏在全部的‘調查團報告’、制度目標的制定以及與‘輸出質量’相關的標準的實施當中。”政府通過掌控制定標準、目標的權力而牢牢掌握了高等教育控制權。

　　政府間接管理和控制高等教育的“策略性”手段和方式主要有：第一，政府通過立法、政策等手段規定高等教育的市場框架和特征。西方發達國家中所有的在高等教育領域引入市場主義理念和原則的改革，無不是在政府事先規劃好的計劃下進行的，任何不符合政府意圖的高等教育市場行為都將被取締。第二，政府通過目標管理、效率評價、效果監督、競爭性撥款，來對高等教育的運行進行宏觀調控。在立法、規劃、撥款、信息服務、評估監督等宏觀調控職能中，政府最為突顯的職能是評估監督。在這一方面，政府所采用的更為隱秘和間接的方式主要有兩種：一是后驗性評估(Posterior Evaluation)。與關注過程、輸入的先驗性評估(Priori Evaluation)不同，后驗性評估關注和評估的重點從過程轉變為了結果，從輸人轉變為了輸出。政府從對投入的控制轉移到對產出的監督。后驗性評估是通過控制結果而非控制過程來工作的。二是與后驗性評估密切聯系在一起的金錢管理方式，即以績效為基礎的、產出導向的、具有激勵性和競爭性的撥款方式，這二者的結合使政府實現了它所制定的高等教育預期目標，使大學不得不服從于政府所制定的這種目標。這事實上使政府能夠以更少的資金投入去要求大學更好的績效，獲取更大的回報。

　　政府對高等教育的這種調控手段和方式，相比于過去的管理方式，其威懾力量有過之而無不及。政府通過對自身角色在高等教育領域中的調整，可以將經費、學生就業、貧困生資助等這樣一些可能出現危機的事項推向大學自身；在將大學推向市場之后，尤其是在資源日益匱乏的條件下，國家和政府對于大學原來所應承擔的經費等事項的義務則變得越來越不清晰起來。從這個意義上來說，政府“下放的多是責任和危機，而保留的則是控制權”。同時，在政府之外，還增加了新一重力量——市場。大學在較大程度上受制于市場主體如企業、學生、畢業生雇主、各利益相關集團等對大學的要求。政府和市場，成為了在一定程度上主宰大學發展的雙主體。對大學而言，發生變化的只是高等教育由政府直接控制逐漸轉向由政府宏觀調控、由市場直接控制。

　　新制度經濟學依據制度變遷的主體不同，將制度變遷區分為需求誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型。“誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群(個)人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引人和實行。” 后工業時代公立大學的高度自治，是政府為了減輕自身財政負擔，但同時又不放棄對高等教育進行管制的手段。政府希望以此“賦予大學迅速應對市場信號做出反應的廣大空間”。這并非是政府對大學自治、學術自由、學術自治理念和原則的自覺認可、充分尊重的結果，也不是基于學術自由這一大學的內在要求。可見，新的大學自治模式(制度)的形成和確立，政府是主導動因，它是一種強制性制度變遷的結果。這場改革，自始至終由政府主導和實施。政府通過這一強制性制度變遷和創新，力圖實現雙重目標：一是經濟目標，即提高高等教育領域的資源配置效率，使政府對高等教育的管理實現“經濟、效率、效果”等主要目標。二是政治目標，即實現政治支持最大化。

　　政府需要盡可能大規模地提供公共服務，其中包括更可能好地、更有效地提供高等教育這一公共服務，以增強其合法性，獲得更大的政治支持。

　　總之，在后工業時代西方發達國家高等教育市場化改革中，大學在表面看來獲得了更多的自治權，而實際上“大學在某些方面甚至變得越來越不自由”。高等教育的“質量越來越受到國家的關注，其結果是大學事務受到越來越多的干預”，同時，市場力量中的企業、學生、市民、捐贈者以及各利益相關集團等都可以對高等教育產生影響。政府力量和市場力量無疑在很大程度上制約了大學的辦學行為和自治狀態。大學的“權力重心看來正從學校內部轉到大學外部，從學術界轉到公共領域，從大學歷史上的特權和豁免權地位轉到承擔義務和責任的地位”。