本文關(guān)鍵詞：政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風險防范機制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風險防范機制

王海英、王麗燕

　　在上個世紀90年代，伴隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國一些地方開始在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、城市管理、扶貧開發(fā)、教育等領(lǐng)域嘗試由政府購買服務(wù)。2010年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）（以下簡稱《若干意見》）明確提出，要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”。自此，“政府購買幼兒教育服務(wù)”開始進入公眾視野。

　　政府購買幼兒教育服務(wù)，是指政府由原來直接舉辦幼兒園，調(diào)整為向有資質(zhì)的社會組織或公民個人購買幼兒教育服務(wù)，并根據(jù)社會組織或公民個人提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進行評估付費。這是一種政府提供公共幼兒教育服務(wù)的新方式，即政府承擔，定項委托，合同管理，評估兌現(xiàn)。〔1〕政府購買教育服務(wù)實現(xiàn)了政府在教育服務(wù)供給中“生產(chǎn)者”和“提供者”的分離，意味著政府與提供教育服務(wù)的社會組織在本質(zhì)上形成一種以契約為基礎(chǔ)的商品交換關(guān)系。政府購買幼兒教育服務(wù)的目的不是為了推卸責任，減少財政撥款，而是為了滿足公眾多元的教育需求，履行政府服務(wù)社會和公眾的責任，實現(xiàn)政府財政效力最大化和公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。〔2〕從我國當下政府改革的趨勢看，政府購買服務(wù)既能提高服務(wù)水平，又能縮小政府規(guī)模。與政府直接投資興建幼兒園這一傳統(tǒng)模式相比，政府通過購買，特別是以競爭性購買的方式提供幼兒教育服務(wù)，具有轉(zhuǎn)變政府職能、節(jié)約政府開支、保障社會公平等方面的作用。總之，為解決當下突出的“入園難”問題，政府購買幼兒教育服務(wù)正是創(chuàng)新之舉。

　　目前，一些地方政府已經(jīng)開始在這方面進行探索，既積累了一些好的經(jīng)驗，也產(chǎn)生了一些需要加以防范的問題。本文立足筆者前期調(diào)研的結(jié)果，梳理出政府購買幼兒教育服務(wù)的條件與風險防范機制，以為后續(xù)的政策設(shè)計與實踐探索提供參考。

　　一、政府購買幼兒教育服務(wù)的條件

　　應(yīng)該說，我國探索政府購買服務(wù)的歷史還不長，在教育領(lǐng)域還沒有非常成熟或成功的經(jīng)驗。在幼兒教育領(lǐng)域，為了解決“入園難”問題，政府雖然在政策層面提出了購買服務(wù)這一政策方向，但對政府購買幼兒教育服務(wù)的前提條件是什么，如何對民辦幼兒園進行監(jiān)管等還缺少整體設(shè)計。學界對政府購買幼兒教育服務(wù)發(fā)揮作用的邊界及其指向群體、運行機制和監(jiān)督機制等〔3〕缺少研究，各地也只是各自在進行著探索。筆者認為，政府購買幼兒教育服務(wù)至少需要滿足如下條件。

　　1．宏觀層面的要素性條件

　　作為一項政策設(shè)計，政府購買服務(wù)有其基本要素，即購買方、生產(chǎn)方、購買內(nèi)容、購買資金來源。同樣，購買幼兒教育服務(wù)也必須滿足這四項要素性條件。〔4〕

　　首先，各級政府是購買主體。在購買行為中，無論政府采取什么樣的購買方式，無論是直接購買還是間接購買，無論是競爭性購買還是非競爭性購買，政府作為責任主體的身份是不變的。從北京的政府委托辦幼兒園、上海的政府向民辦幼兒園購買地段生學位、江蘇蘇州新區(qū)給予民辦幼兒園補貼等案例看，政府都是購買幼兒教育服務(wù)的第一責任人，無論這個責任是由政府單獨承擔還是與他人（其他社會組織）共同承擔。

　　其次，以民辦幼兒園為代表的社會組織是生產(chǎn)方。雖然《若干意見》將政府購買的幼兒教育服務(wù)的生產(chǎn)方狹義地限定為民辦幼兒園，但在各地政府購買幼兒教育服務(wù)的行為中，幼兒教育服務(wù)的生產(chǎn)方不僅包括民辦幼兒園，而且包括集體辦幼兒園、部門辦幼兒園。

　　再次，購買內(nèi)容屬于政府的公共職能，即發(fā)展幼兒教育是政府的重要公共職能之一，政府向以民辦幼兒園為代表的社會組織購買幼兒教育服務(wù)，并不否定“政府主導”的政策期待，也不會弱化政府在發(fā)展幼兒教育中的責任。

　　最后，購買資金來源于財政資金，即政府向以民辦幼兒園為代表的社會組織購買幼兒教育服務(wù)的資金必須來自政府財政性預算資金，不能來自其他渠道。這意味著政府要將購買幼兒教育服務(wù)的資金列入年度財政預算。

　　2．微觀層面的過程性條件

　　從政策設(shè)計層面看，政府主要是向民辦幼兒園購買幼兒教育服務(wù)，從而推動民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。然而，鑒于我國民辦幼兒園質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)狀，政府在政策設(shè)計和實施時必須強化對民辦幼兒園的監(jiān)督與約束，通過政策的規(guī)范與引導，推動民辦幼兒園樹立社會責任感。從過程的角度看，政府在向民辦幼兒園購買幼兒教育服務(wù)時必須對其進行資質(zhì)認定、質(zhì)量監(jiān)督與財務(wù)審計。

　　（1）認定民辦幼兒園的資質(zhì)

　　在政府購買幼兒教育服務(wù)的政策設(shè)計中，民辦幼兒園是重要的服務(wù)提供方，但“民辦幼兒園”又是一個有歧義的概念，其中的“民辦”既可能是一個包容性極廣的、從官-民相對意義上來界定的概念，如《民辦教育促進法》中規(guī)定的“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構(gòu)”；也可能是一個比較狹義的概念，如特指由民間個人出資舉辦的幼兒園。到底哪一類民辦幼兒園才能成為提供公共服務(wù)的契約一方呢？

　　根據(jù)服務(wù)對象，民辦幼兒園可以籠統(tǒng)地分為三類：高端的注冊民辦幼兒園、普通的注冊民辦幼兒園、低端的未注冊民辦幼兒園。高端的注冊民辦幼兒園主要為經(jīng)濟實力較雄厚的人群服務(wù)，普通的注冊民辦幼兒園主要為城鄉(xiāng)普通百姓服務(wù)，低端的未注冊民辦幼兒園主要為城鄉(xiāng)低收入群體服務(wù)。從三類民辦幼兒園的實際發(fā)展看，高端的注冊民辦幼兒園數(shù)量較少，普通的注冊民辦幼兒園數(shù)量龐大，而隨著城市化進程的加快，低端的未注冊民辦幼兒園的數(shù)量日益增多。據(jù)保守估計，在一些城市，未注冊民辦幼兒園的數(shù)量甚至已占城市幼兒園總量的50%以上。在良莠不齊的民辦幼兒園隊伍中，能與政府形成契約性合作關(guān)系的只能是第二類民辦幼兒園，即普通的注冊民辦幼兒園，因為這類民辦幼兒園一般收費合理，管理規(guī)范，具備提供普惠性幼兒教育服務(wù)的可能性。

　　（2）監(jiān)督民辦幼兒園的辦學質(zhì)量

　　以往，在民辦幼兒園的發(fā)展過程中，政府的介入很少，對其教育質(zhì)量的監(jiān)管也不多。在政府購買幼兒教育服務(wù)的政策框架下，政府與民辦幼兒園之間要形成契約責任關(guān)系，政府與幼兒家長之間又存在公共責任關(guān)系，而民辦幼兒園與幼兒家長之間則存在著基于政府購買行為的短線責任關(guān)系。〔5〕可見，在這樣一種相互責任關(guān)系中，政府、幼兒家長都有義務(wù)監(jiān)督民辦幼兒園的教育質(zhì)量和服務(wù)水平，從而為三方共贏打下堅實基礎(chǔ)。例如，在南京，教育部門將“幼兒助學券”的兌現(xiàn)條件與幼兒園的辦園條件、教育收費、教師隊伍、辦園質(zhì)量等直接掛鉤，實行動態(tài)調(diào)節(jié)，對不能達標的民辦幼兒園采取限制或取消兌現(xiàn)等措施，從而促使民辦幼兒園按照政府要求不斷提高保教質(zhì)量，優(yōu)化辦園條件，完善園務(wù)管理，最終將民辦幼兒園真正納入政府公共管理范疇。

　　（3）審計民辦幼兒園的財務(wù)

　　政府向民辦幼兒園購買教育服務(wù)，意味著政府對民辦幼兒園的資金支持。然而，如何才能保證政府的扶持性資金用于提升教育質(zhì)量、改善教師待遇、優(yōu)化辦學條件，而不是成為辦園者的額外收入呢？毫無疑問，在政府購買教育服務(wù)的過程中，任何制度縫隙都可能成為滋生腐敗的土壤。這就需要建立起政府購買公共服務(wù)項目的審計監(jiān)督機制，著力倡導第三方評估、審計監(jiān)督，對項目運作過程、民辦幼兒園收支狀況等進行全程財務(wù)監(jiān)控和動態(tài)審計，以保證項目經(jīng)費真正用于幼兒教育質(zhì)量提升。

　　雖然《民辦教育促進法》明確規(guī)定，民辦幼兒園的辦園者必須將其贏利的25%用于幼兒園的可持續(xù)發(fā)展，但由于我國政府對民辦幼兒園的長期監(jiān)管不力，許多辦園者不僅沒將其贏利部分用于幼兒園的可持續(xù)發(fā)展，而且有部分辦園者甚至會昧著良心克扣幼兒伙食費等，以獲取更大的利潤。而在政府購買幼兒教育服務(wù)體系下，民辦幼兒園會獲得來自政府的經(jīng)費支持。如果政府監(jiān)管不到位，那極有可能導致政府投入的資金沒有起到應(yīng)有的作用。因此，有些研究者認為，政府不僅要對民辦幼兒園進行財務(wù)審計，而且必須在與民辦幼兒園簽訂契約時充分考慮到民辦幼兒園教師待遇的適度提升，或制訂民辦幼兒園教師最低工資標準，從而穩(wěn)定教師隊伍，為幼兒教育的可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

　　二、政府購買幼兒教育服務(wù)的風險防范機制

　　政府購買公共服務(wù)，本質(zhì)上是公共服務(wù)提供的契約化模式，，其優(yōu)勢在于引入多元主體，打破以往政府壟斷性提供公共服務(wù)的單一格局，以提供更貼近、適宜的服務(wù)。按照西方的經(jīng)驗，政府購買公共服務(wù)有四種方式：合同出租、公私合作、使用者付費和補貼制度。但在我國公共管理領(lǐng)域，由于市場發(fā)育、社會組織發(fā)展、管理水平等條件的約束，我國主要采用的政府購買服務(wù)方式為項目申請制、直接資助制、合同制。〔6〕在幼兒教育領(lǐng)域，從現(xiàn)有的案例看，政府購買服務(wù)大多采取政府減免租金、直接補貼和以獎代補的方式，缺少競爭性、約束性和激勵性。因此，政府應(yīng)提高和加強對購買公共服務(wù)風險的認識和管理，確立以政府、以民辦幼兒園為代表的社會組織和幼兒家長三方為主體，以公共責任為核心的風險防范機制，并為其提供適宜的制度、組織和社會環(huán)境。

　　1．進行政府購買幼兒教育服務(wù)制度的系統(tǒng)設(shè)計

　　政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策能否實現(xiàn)其設(shè)計目標，關(guān)鍵在于與此相關(guān)的一系列制度的建設(shè)。制度設(shè)計好了，相關(guān)問題也就迎刃而解了。

　　目前，我國對政府購買服務(wù)的最高法律規(guī)定為2002年頒布的《政府采購法》，其中的很多條文需要修訂后才能適用于現(xiàn)今政府購買服務(wù)，特別是購買教育服務(wù)的實際需要。各地在開展政府購買服務(wù)的探索時也形成了一些政策。例如，2005年，江蘇無錫市下發(fā)了《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導意見（試行）》，提出政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的公共服務(wù)提供方式，鼓勵政府將直接舉辦的公共服務(wù)事項通過一定程序委托給非營利性組織完成。又如，2006年，浙江寧波市財政局下發(fā)了《關(guān)于大力推進公共服務(wù)實行政府采購的工作意見》，將教科文體、社會保障等納入政府采購范圍。〔7〕再如，2008年，上海浦東新區(qū)出臺了《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實施意見》，嘗試將政府購買公共服務(wù)制度化。此外，2011年，江蘇蘇州市出臺了《對園區(qū)民辦幼兒園實行財政補貼的操作辦法》，較詳細地規(guī)定了補貼對象、補貼標準、資金來源、監(jiān)管程序。從各地的政策可以看出，地方政府努力將政府購買幼兒教育服務(wù)制度化、規(guī)范化，對購買程序、購買內(nèi)容、定價標準、經(jīng)費來源、評估機制等基本問題作了規(guī)定。然而，在先期試點案例中，政府和社會組織雙方地位不清、角色不明、能力欠缺、購買過程不規(guī)范、監(jiān)督和評估缺乏、公共責任得不到體現(xiàn)的現(xiàn)象仍然存在。例如，一些地方政府購買服務(wù)的行為似乎不是出于對經(jīng)濟理性的信仰，而更像是一種象征性的政治行為，并不追求競爭和低成本，而只是借此表明政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)提供中解脫了出來。在這里，購買公共服務(wù)不是一種政策工具，而是一項政治任務(wù)。同樣，對一些社會組織而言，扶貧試點項目只是其提升組織知名度、獲取象征資本的途徑。

　　此外，在一些試點項目中，由于政府購買服務(wù)的相關(guān)制度不完善，政府官員通常具有很大的行政自由裁量權(quán)，政府購買服務(wù)這一行為很容易導致一些人利用政府的公共權(quán)力與社會組織的私人利益之間進行隱蔽交換。這種交換并不創(chuàng)造社會財富，只會損害政府的公眾信任度。因此，必須通過相關(guān)法律、政策、制度的完善，規(guī)避政府購買幼兒教育服務(wù)中的各種風險，以真正實現(xiàn)政府購買幼兒教育服務(wù)的政策目標。

　　2．培育民辦幼兒園的契約精神

　　對于民辦幼兒園，在新中國成立初期，我國政府采取的是限制政策；改革開放后，政府采取的是既不支持也不反對的忽視政策，實行的是彈性化管理，如民辦幼兒園收費采取的是物價局備案制。而在政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策設(shè)計中，政府、以民辦幼兒園為代表的社會組織成了契約化的合作主體，民辦幼兒園的社會身份和社會地位發(fā)生了較大變化，不得不從原來的追求贏利與競爭轉(zhuǎn)向參與公共服務(wù)、履行公共責任、遵守契約精神。這一新角色對民辦幼兒園而言是一項重大的考驗。

　　在民辦幼兒園的發(fā)展過程中，民辦幼兒園很少有機會作為公共責任的主體與政府一起參與公共服務(wù)。在責任談判中，作為談判桌上的弱勢方，民辦幼兒園的談判能力需要在實踐中加以鍛煉，民辦幼兒園的談判資本也需要其在公共服務(wù)的提供中不斷積累；作為談判桌上的強勢方，政府有必要對民辦幼兒園實行既規(guī)范引導，又培育支持的措施，在相互的合作中不斷提高民辦幼兒園的參政意識與責任意識。因為，沒有以民辦幼兒園為代表的社會組織的發(fā)展壯大，就不可能有政府購買幼兒教育服務(wù)的順利實現(xiàn)。

　　政府購買幼兒教育服務(wù)作為一種政策工具，從其產(chǎn)生之日起就是一柄“雙刃劍”。從國外政府購買教育服務(wù)的實踐來看，對這一行為的批評與贊許一直并存。從我國的情況看，在政府購買幼兒教育服務(wù)政策的試行階段，只有充分預期到政策實施的風險與困難，并積極進行相關(guān)政策制度的設(shè)計與完善，才能真正發(fā)揮政府購買幼兒教育服務(wù)這一政策工具的優(yōu)勢，提高政府公共教育服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，滿足公眾多元的、個性化的教育需求。〔8〕

　　參考文獻：

　　〔1〕杭州市財政局課題組.關(guān)于政府購買服務(wù)問題的思考〔J〕.經(jīng)濟研究參考，2010,(44):30-33.

　　〔2〕周翠萍.政府購買教育服務(wù)的制度設(shè)計〔J〕.教學與管理，2010,(5).

　　〔3〕〔6〕周翠萍.政府購買教育服務(wù)的內(nèi)涵、類型與展望〔J〕.全球教育展望，2010,(8):72-76.

　　〔4〕楊寶.政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋〔J〕.中國行政管理，2011,(3):41-45.

　　〔5〕周俊.政府購買公共服務(wù)的風險及其防范〔J〕.中國行政管理，2010,(6):13-18.

　　〔7〕蘇明,等.中國政府購買公共服務(wù)研究〔J〕.財政研究，2010,(1):9-17.

　　〔8〕周翠萍.我國政府購買教育服務(wù)的風險分析〔J〕.教育科學，2010,(10):24-27.

責任編輯：紫一

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