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強化國家審計在宏觀經濟管理中作用的對策

作者：張文祥編輯：studa20

[摘　要]本文就新形勢下國家審計如何更好地適應社會政治、經濟發展的需要，進一步發揮其在宏觀經濟管理中的作用，分別從健全審計監督機制、完善審計監督職責、創新審計工作思路等不同角度提出了一些對策。

　　[關鍵詞]國家審計；宏觀經濟管理；作用；對策

　　一、我國國家審計在宏觀經濟管理中的作用尚顯不足

　　自1982年我國恢復建立國家審計制度20多年來，各級國家審計機關認真履行《憲法》賦予的神圣使命，不斷開拓進取，審計工作積累了許多寶貴經驗，初步形成了具有中國特色的審計監督制度。審計監督在維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、保障國民經濟健康發展等方面發揮著重要作用。

　　但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和經濟領域各項改革的不斷深化，各種經濟關系和經濟利益格局發生了很大的變化，各種新的矛盾和問題不斷出現，國家審計工作也隨之暴露出一些與經濟發展不相適應的問題。主要表現在：（1）審計獨立性不強。這種監督模式沒有反映政府在財政上受托于國家權力機關、最終受托于人民的財政關系，不能真正體現國家審計“政府花錢，人民監督”的本質要求[1].缺乏外部監督的強制性效力和政府行為的公開透明。各級人大和上級政府難以及時、準確、完整地掌握本級政府的經濟活動，不利于實施有效監督。

　　（2）審計范圍受到一定限制。按照國際慣例，凡是使用財政資金的或者擁有國有資產的，都應當納入審計監督范圍，但現階段我國國家審計還沒有完全肩負起全面審查國家財政收支和評價公共資金使用效能的責任。（3）審計內容不夠全面、深入。我國20多年來的審計工作雖然取得了很大成績，但在審計內容上還局限于財政財務收支審計的傳統審計領域，審計目標上基本沒有超出檢查財政財務收支真實合法的范疇。近幾年來，審計工作雖然涉及到一些績效方面的問題，但尚未把績效審計作為一項獨立的審計類型進行全面實踐。（4）審計形式單一，審計效應存在滯后性。我國的國家審計基本上還限于事后審計，事前審計和事中審計不夠。對經濟活動監督，必須在經濟活動的各個環節都要加強制約與監督。特別是決策環節，如果決策失誤，僅僅靠事后審計不能挽回損失。（5）審計效果不明顯，審計成果利用程度不高。目前我國審計查處問題的糾正率不高，審計執行難的現象比較普遍，審計成果利用程度還偏低。（6）審計人員宏觀意識不強。缺乏從宏觀上和制度上提出審計建議，還沒有發揮出審計服務宏觀經濟的作用。

　　二、進一步發揮國家審計在宏觀經濟管理中作用的對策

　　（一）健全審計監督機制，解決國家審計不適應宏觀經濟管理要求的矛盾

　　1.改革審計管理體制，強化國家審計的獨立性。獨立性是有效、公正監督的前提條件，審計的靈魂是獨立性。國家審計機關對政府缺乏獨立性，就難以對宏觀經濟管理進行獨立公正的評價，這是審計理論中不爭的道理[2].筆者認為，我國現階段審計體制改革比較理想而又現實的做法是：（1）國家審計機關仍保留在政府序列，但同時向本級人大負責并直接報告工作。（2）提高審計機關的行政級別，其級別和干部管理可以參照法院、檢察院的模式。（3）在各級人大設立審計工作委員會，或將目前的預算工作委員會更名為預算與審計工作委員會，負責預算審查和日常審計事務管理，中央和地方各級審計機關在向政府報告工作的同時直接向同級人大及其常委會作審計工作報告。這樣既可滿足國家審計為國家權力機關加強政府預算監督服務的需要，適應了社會主義民主政治發展的要求，有利于克服現有審計體制的弊端，保證審計監督的獨立性和覆蓋面，同時審計機關保留在政府內部，可繼續為政府服務，保持現行國家審計在政府經濟監管中的優勢和作用。此外，這種改革沒有對現行審計機關做大的機構變動和職能調整，也不需要國家進行較大的人、財、物投入，改革成本較小[3]，而且是在我國現行憲法框架內的微調，暫不需要修改憲法。

　　2.修改相關的法律法規，明確審計監督在宏觀經濟管理中的法律地位。我國《審計法》出臺于1994年，雖經2006年初修訂，但由于不能突破憲法框架，仍有許多不完善的地方。《預算法》、《審計法》等法律法規雖然對在國家預算管理中實行審計監督作出了規定，但對于審計監督在國家預算管理中的地位、作用和職責等規定，仍然不是十分明確，預算法律還沒有把審計監督真正納入到國家預算管理體系中[4].而國家金融審計與政府金融監管部門之間存在著交叉重復、監管資源效益低下、“監管誤區”和“監管盲區”同時并存等問題。從長遠來看，我國金融審計目標應該是促進政府金融管理機構充分有效地行使權力以有效防范金融風險，保證國家的金融安全。據此，《審計法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》《證券法》和《保險法》等法律法規，應明確規定審計機關開展金融管理績效審計的職責、權限。因此，需要逐步修改完善相關法律法規，條件成熟時再對《憲法》相關內容進行必要修改，進一步明確國家審計在國家宏觀經濟管理中的地位和作用。

　　3.加強國家審計與其他權力監督主體間的協調配合，建立健全宏觀經濟監督網絡體系。國家審計作為民主與法治的工具，必須與其他權力監督主體建立科學、規范的協調機制和法定的聯系程序，使審計效益通過權力監督與制約機制的高效運作達到最大化。目前，與國家審計關系最密切的權力監督主體主要有四個方面：一是政府最高首長的領導監督，二是人大常委會對政府預算執行情況的監督，三是紀檢、監察、組織、人事、國資委等部門對黨政及國有企業領導干部的監督，四是新聞媒體和納稅人對政府行政績效的監督。從實踐情況看，國家審計與各權力監督主體間的聯系機制雖已經建立，但又亟須隨著情況的發展變化不斷完善，特別需要制度化、程序化、法制化。此外，在國家整個經濟監督體系中，除了審計監督以外，還有財政監督、稅務監督、金融監督、工商行政監督、物價監督、海關監督、統計監督等。審計機關可以通過對財政、金融、稅務、海關、工商行政管理等專業經濟監督部門的再監督，克服各專業經濟監督一方面不夠獨立超脫而另一方面又相互掣肘的負面影響，促使這些部門正確運用自身的監督權力，從而形成不同層次、不同角度的經濟監督網絡。

　　（二）完善審計監督職責，充分發揮國家審計在宏觀經濟管理中的職能作用

　　1.深化財政審計，規范政府預算管理行為。多年的審計實踐表明，審計機關通過開展本級預算執行審計和下級決算審計，查處了大量的預算執行中違法違規問題，在促進預算執行的合法性、保障預算執行結果反映的真實性方面發揮了重要作用。但是，目前這種審計還沒有成為國家預算管理的一個必要環節。如果某一個預算單位的預算執行沒有經過審計機關的審計，并不會影響其下一年度的預算，也不會影響財政部門編制決算和人大批準決算。而且目前的預算執行審計和決算審計是分開進行的，將預算執行審計與決算審計分開進行，不僅預算執行審計和決算審計都是不完整的，還分散了審計資源，影響了審計效果[5].當前，深化財政審計需要做到：（1）緊緊抓住公共財政這條主線，關注和分析財政支出的投向，關注財政資金分配的公平、效益，細化部門預算，，規范公共財政制度的建立和完善。（2）突出整體性、宏觀性、效益性和建設性，要從總體上把握預算執行情況，關注全局性問題，進一步提升財政審計的層次和水平。（3）積極探索財政審計的組織形式和方法，把各種類型的審計有效地結合起來，發揮審計的整體優勢。因此，必須在實行部門決算審簽的基礎上，將預算執行審計與決算審計相結合，構筑完整的預算審計監督體系。

　　2.強化金融資產質量審計，高度關注金融運行風險。金融是

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