【摘要】：校長任職資格制度是校長管理制度體系中的重要一環,是校長的入職“門檻”,只有建立合理合法的校長任職資格制度,才能夠提升校長專業化的基點,從源頭上保證校長質量。我國的中小學校長任職資格制度自1991年出臺《全國中小學校長任職條件和崗位要求》以來已有二十余年的發展歷史,相關制度的出臺完善以及相關主題的研究雖然從未間斷,但是并未引起足夠的關注和重視。調研發現,校長管理制度尤其是任職資格制度在執行過程中存在諸多偏差,而其原因有相當一部分是由于制度本身出現問題。因此,本研究將目光聚焦于“中小學校長任職資格制度”本身,試圖探討“目前的任職資格相關規定是怎樣的?出現了哪些問題?為什么會出現這些問題?如何對制度進行改進?”在理論層面,嘗試在對校長任職資格制度的分析和改進時引入法理分析,以現代行政法中的“平衡論”為理論框架,深入剖析制度存在的問題并提出具體完善的校長任職標準。在吸收英美制度經驗的基礎上,更加注重理論支撐的本土化。即以行政法基本理論為結構,以“平衡論”為基礎,為資格制度的深入研究提供一定的理論支撐,從而提高該制度在內容和執行層面的科學性、民主性和可操作性。在實踐層面,研究從平衡論實現總體平衡的三個階段:實體、程序、監督為框架,分析了中小學校長任職資格制度存在的問題,研究在明確了校長職業性質和任職資格制度的內涵后,以平衡論為基礎,樹立了正式、系統的制度觀,并以合法性與合理性統一、漸進性與突破性兼顧以及多元利益主體均衡為原則,有針對性地提出了制度完善建議,期望對中小學校長任職資格制度的文本完善和有效執行提供可行思路,將本研究的主要觀點和結論歸納如下:在實體要件方面,根據“平衡論”的分析,該制度目前存在權力失準的現象,制度設計應當規定教育行政部門合理合法的校長資格認證的權力清單,激勵其積極履行職責。針對問題提出的具體建議總結如下:第一,針對目前存在的制度設計過程中對校長職業性質定位不準確,對資格制度認識不清晰的制度認識層面存在的原因分析,應當以任職資格和崗位聘任分離為制度設計的前提。第二,制度規定中存在執行機構缺乏統領性,對于執行主體表述模糊的問題,因而要明確制度主體層級。第三,針對目前的校長任職資格制度同校長專業標準等其他相關制度缺乏統合性的問題,應當出臺對校長專業標準的具體實施意見,設計出對校長專業標準應用的案例指導。在校長任職資格制度中,對于校長應具備的專業素養要求,應一致使用校長專業標準中的表達。第四,對于校長取得資格的學歷條件較低,專業性要求不足的問題,可將我國中小學校長任職資格的學歷條件提升,同時,由關注學歷水平逐漸轉移至關注校長的管理領導專業水平。第五,目前制度中對校長教學和管理經歷要求偏低,對職稱要求的設計和執行存在偏誤,研究認為提任副校級領導應當有中層經歷至少5年時間;由副校長提任正校長應當有至少7年的管理經歷。可以保留原有對職稱的規定,但應通過多種途徑增加對實際教學能力、教育教學工作業績的考核。在程序要件方面,該制度出現的失衡問題主要是權力失“控”,即由于程序性制度的缺失或者程序性制度形式和實質上的不合理,導致無法真正控制行政方權力和保障相對方利益,致使制度公正性缺失。建議則針對如何通過嚴格的程序要件來規范行政方的行為,制約行政方的權力。具體問題和建議如下:第一,目前的中小學校長任職資格制度公開性缺乏,損害了資格申請人的知情權,應當提高其效力等級,形成《校長資格條例》。在制度具體執行過程中,各個環節也要保證其公開性。第二,目前制度中程序性內容匱乏,使得制度在執行過程中充滿不確定性,研究認為在程序上應當設計申請與推薦相結合的具體環節。第三,針對校長資格認證制度出現的“先上崗后拿證”甚至“無證上崗”的現象,以及在取得資格過程中由于程序性制度欠缺帶來的“人治”問題,應從嚴格落實校長任職資格培訓制度做起,尤其要落實職前培訓和培訓考核,逐漸形成以校長資格認證制度為核心的校長任職資格制度,以更加合法合理的途徑保證校長質量。第四,部分地區通過公開的筆試、面試來考核校長候選人,但是在具體落實過程中,由于操作不當而帶來不良影響。研究認為,應依據校長專業標準,以考查校長理論性知識和實踐性知識為目標的統一考試是理想的形式;然后通過面試,進一步考查申請者的專業素養和解決問題的能力。監督機制的缺失使得相對方的權利失“真”,整體的權利義務失衡,因此,需要建立和完善校長任職資格制度中的監督機制來保障相對方權利,從而使得行政權和公民權逐漸從不平衡走向平衡。具體建議如下:第一,針對監督行政權力機制缺失的問題,建議在保證制度和流程公開,受到申請人監督的前提下,應鼓勵教師的民主參與。在制度中保證教師對校長取得任職資格的過程進行監督,確保信息對稱。同時,教師有權對校長資格認定的結果進行監督,以防止行政權力濫用。第二,針對保障相對方權利機制缺失的問題,建議制度規定中賦予行政相對方申訴的權利,當行政機關作出不準予申請者校長資格許可時,需要說明理由,并告知資格申請人享有依法申請復議或提起訴訟的權利。同時,建議在過渡階段將取得資格路徑進行多元化設置,充分尊重相對方的權利。
【圖文】：

圖 1 研究框架與思路本研究的研究對象是中小學校長任職資格制度，因此，首先對研究對象進行全面考察。論文的導論和第一章，就“中小學校長任職資格制度”的相關研究和內涵屬性進行了介紹分析，對相關制度進行了梳理。目的是將研究對象給予清晰的界定，為下一步研究奠定基礎。基于對該制度的認識和分析，以現代行政法的基礎——“平衡論”建立研究框架具有較強的適切性，是故以此為視角對中小學校長任職資格制度進行深入剖析。在對已有研究進行綜述和對現行制度進行梳理的基礎上，研究以平衡論為基礎，從問題和原因兩個層面進行了制度分析。平衡論可以說是現代行政法的理論基礎，其中“行政主體與相對方的權利義務關系”是行政法所要解決的核心問題。[222]行政法的發展歷史即行政方與相對方的權利義務從不平衡到平衡的過程。[223]可見，平衡論將失衡作為研究的起點，就中小學校長任職資格制度而言，作為一項行政許可制度，其存在的諸多問題均是行政方和相對方在實體、程序和監督方面權利與義務失衡的表現。研究通過對理論和現實的考察、對中小學校長任職資格制度同國內相關制度以及國外相關制度的對比、對制度執行情況和理想設計之間的矛盾分析三個層面，發現中小學校長任職資格制度失衡的表現，明確該制度存在的問題，是研究的起始。而制度本身出現問題，導致行

實體要件、程序要件和監督救濟形成有機整體
【學位授予單位】：東北師范大學
【學位級別】：博士
【學位授予年份】：2018
【分類號】：G637.1
，

本文編號：2691220